Доступ на заседания государственных органов Доступ в суд Доступ на заседания избирательных комиссий Доступ на предприятия Доступ...

Информация о документе:

Дата добавления: 18/06/2015 в 17:58
Количество просмотров: 30
Добавил(а): Аноним
Название файла: dostup_na_zasedaniya_gosudarstvennyh_organov_dostu.docx
Размер файла: 67 кб
Рейтинг: 0, всего 0 оценок

Доступ на заседания государственных органов Доступ в суд Доступ на заседания избирательных комиссий Доступ на предприятия Доступ...

Доступ на заседания государственных органов

Случай № 1

Журналисты снимали одно из заседаний областной (краевой) Думы. Спустя некоторое время после начала заседания депутаты приняли решение об объявлении его закрытым, при этом помощник губернатора и заведующий орготделом Думы потребовали от журналистов отдать им аудио(видео)кассету с записью выступлений на заседании, мотивируя это тем, что заседание объявлено закрытым.

Оценить правомерность действий в отношении журналистов. Кто и в каких случаях может объявлять заседания закрытыми?

В данном случае речь пойдет об открытости в деятельности представительных органов субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации не содержит положений о праве граждан присутствовать на заседаниях представительных органов республик, краев, областей и т.д., полностью оставляя решение этого вопроса на усмотрение конституций и уставов последних.

Однако федеральная Конституция и законодательство все же дают некоторые ориентиры для решения предложенного казуса.

Статья 29 ч. 4 Конституции предоставляет гражданам право свободно искать и получать информацию любым законным способом. Журналистам, в дополнение к этой общей норме, предоставлено право посещать государственные органы (п. 2 ст. 47 закона о СМИ) и производить записи, в том числе с использованием аудио- и видеосредств (п. 6 ст. 47 закона о СМИ).

Кроме того, открытость деятельности государственных органов и возможность граждан получать достоверную информацию об их деятельности российское законодательство рассматривает как одну из гарантий возможности граждан осуществлять контроль за деятельностью органов государственной власти и участвовать в управлении делами государства (ст. 12 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации"). Указ Президента РФ "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию" (п. 3) закрепляет, что деятельность государственных органов (какими являются и представительные органы субъектов РФ) и их должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости. Следовательно, открытость в деятельности государственных органов является и составной частью права на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции Российской Федерации).

Если исходить из буквального содержания ст. 55 Конституции Российской Федерации, ограничение прав и свобод граждан (в том числе перечисленных выше) может осуществляться лишь на основе федерального закона. В то же время вопросы образования государственных органов субъектов Федерации и определение порядка их деятельности той же Федеральной конституцией отнесены к компетенции республик, краев, областей и т.п. (ст. 73 и 77 Конституции РФ).

Этот пробел к настоящему времени законодательно не устранен, однако практика все же идет по пути предоставления субъектам федерации права определять случаи, когда заседания их органов могут быть закрытыми.

Во всяком случае, в нормативном акте субъекта Федерации должен быть четко определен исчерпывающий перечень оснований, по которым заседания могут быть объявлены закрытыми, и порядок принятия решений о проведении закрытого заседания. В случае, если этого не сделано, исходя их общего принципа права, относящегося к деятельности государственных органов: "государственным органам запрещено все, что не разрешено им законом", закрытые заседания в данном органе проводить нельзя.

В случае, если принято решение о проведении закрытого заседания, журналисты (равно как и иные граждане, присутствовавшие на "открытой" его части) не могут быть ограничены в распространении ранее собранных материалов. Поэтому требования отдать отснятый материал являются неправомерными и могут квалифицироваться как наложение запрета на распространение отснятых материалов, а это является цензурой, которая прямо запрещена ст. 29 Конституции РФ и ст. 3 Закона РФ "О СМИ". Действия помощника губернатора и заведующего орготделом Думы нарушают еще и ст. 144 УК РФ "Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов", при установлении умысла на совершение этих действий они могут быть привлечены к уголовной ответственности.

Требования со стороны должностных лиц Думы отдать отснятый материал также представляют собой нарушение ст. 35 Конституции, согласно которой изъятие имущества против воли собственника возможно лишь по решению суда.

Случай № 2

Корреспондент газеты (ТВ) не был допущен на расширенное заседание коллегии министерства.

Оценить правомерность запрета.

См. абз. 3–7 комментария к предыдущему случаю.

Случай № 3

Журналист не был допущен с видеокамерой на рабочее заседание областной администрации. Сотрудники администрации потребовали от него оставить видеокамеру, а когда он отказался это сделать, вызвали наряд милиции и силой вывели из здания администрации, повредив при этом видеокамеру и надев на журналиста наручники.

Оценить правомерность требований и действий сотрудников администрации и работников милиции.

Право посещать государственные органы, производить записи, в том числе с использованием аудио-, фото-, видео- и киносъемки гарантировано в ст. 29 Конституции Российской Федерации и в ст. 1 и 47 Закона о СМИ. Любые ограничения этого права могут вводиться лишь на основании федерального закона (ст. 55 Конституции Российской Федерации).

В предложенном случае речь может вестись и о наличии в действиях сотрудников администрации и работников милиции составов преступлений, предусмотренных ст. 144 (принуждение к отказу от распространения информации: речь идет об отказе от распространения информации в конкретной форме – видеозаписи) и ст. 286 (превышение должностных полномочий) Уголовного кодекса РФ.

Случай № 4

Журналиста не допустили в здание администрации, мотивируя это тем, что у него нет аккредитации при администрации.

Оценить правомерность недопуска.

Аккредитация при государственных органах и органах общественных объединений рассматривается как определенный льготный режим, предоставляющий аккредитованным журналистам более комфортабельные условия для получения информации.

Прежде всего аккредитация возлагает определенные обязанности на орган, при котором осуществлена аккредитация. На государственный орган, аккредитовавший журналиста, возлагается обязанность извещать последнего о проведении своих заседаний и мероприятий и создавать условия для производства записи, обеспечивать аккредитованных журналистов материалами.

Однако отсутствие аккредитации не лишает журналиста его конституционных прав (это прямо запрещено в ст. 17 и 55 Конституции) и прав, предоставленных ему в ст. 47 Закона о СМИ, также аккредитация не является и предварительным условием для реализации журналистом указанных прав.

Поэтому неаккредитованные журналисты также вправе свободно посещать все открытые заседания государственных органов (п. 2 ст. 47 Закона о СМИ) по предъявлении редакционного удостоверения или иного документа, удостоверяющего его статус. Однако в отношении их государственный орган не несет обязанностей помогать в осуществлении профессиональной деятельности.

Если в государственном органе отсутствует положение об аккредитации, то данный орган обязан аккредитовать при себе журналистов без каких-либо условий, так как отсутствие положения об аккредитации не лишает редакцию прав, предоставленных ей ст. 48 Закона о СМИ.

Случай № 5

Журналистов не допустили на заседание представительного (исполнительного) органа местного самоуправления.

Оцените правомерность недопуска. Должны ли заседания органов местного самоуправления быть открытыми?

С принятием в 1993 году новой Конституции Российской Федерации в законодательстве образовался весьма существенный пробел, который до настоящего времени не заполнен. Ранее органы местного самоуправления входили в систему государственных органов и на них распространялись общие положения п. 2 ст. 47 Закона о СМИ. После того как органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, а положения закона о СМИ не были приведены в соответствие с новой ситуацией, большинство норм, закрепляющих профессиональные права редакций и журналистов, более не распространяются на случаи сбора информации в органах самоуправления.

Таким образом, в настоящий момент не существует законодательной базы права на посещение органов самоуправления. Однако восполнить данный пробел законодательства возможно, используя аналогию закона. Нормой права, регулирующей в данном случае сходные правоотношения, является п. 2 ст. 47 Закона о СМИ, который предоставляет журналистам право посещать государственные органы. Как известно, органы местного самоуправления обладают той же природой, что и государственной органы, и те и другие решают общественный задачи, только на разных уровнях (федеральном, региональном, на уровне города, поселка и т.д.). Более того, теорией конституционного права данные органы (государственные и местного самоуправления) отнесены к единой группе публичных органов государства. Таким образом, представляется полностью обоснованным использовать данную аналогию закона при определении правомерности отказа.

Кроме того, решая предложенный казус, мы можем опираться еще и на общие положения законодательства. Так, Конституция в ст. 29 гарантирует каждому право свободно искать и получать информацию, ст. 1 закона о СМИ говорит о том, что право на поиск информации может ограничиваться лишь законом, а вне этих ограничений журналисты свободно могут искать информацию где угодно и удобным им способом.

В соответствии с ч. 6 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны обеспечивать каждому возможность получить полную и достоверную информацию о деятельности местного самоуправления.

Одной из форм такого информирования являются открытость заседаний органов местного самоуправления и возможность граждан получать информацию об их деятельности через средства массовой информации.

Таким образом, можно говорить, что недопуск на заседание представительного органа местного самоуправления нарушает профессиональные права журналистов (право на поиск и получение информации и др.) и принцип открытости в деятельности органов местного самоуправления, который является составной частью права граждан на осуществление местного самоуправления.

Случай № 6

По указанию пресс-службы администрации сотрудники милиции не допустили журналистов телекомпании на брифинг. За несколько дней до этого пресс-служба администрации предупредила, что не будет предоставлять телекомпании информацию, так как та подает информацию о деятельности администрации в нежелательном виде.

Оценить правомерность недопуска.

См. комментарий к случаю № 2.

Предоставление информации о деятельности администрации является не ее правом, а ее обязанностью (см. ст. 32 Конституции РФ, ст. 38 закона о СМИ и ст. 12 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации"), а возможность комментировать информацию, излагать свои оценки и суждения – правом журналиста, закрепленным в ст. 19 Пакта о гражданских и политических правах, ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ч. 1, 3 ст. 29 Конституции РФ и ст. 47 Закона о СМИ.

Заявление пресс-службы администрации представляет собой вмешательство в профессиональную деятельность телекомпании и нарушает права работающих в ней журналистов (право на поиск и получение информации) и фактически принуждает к отказу от своего мнения, что прямо запрещено ч. 3 ст. 29 Конституции РФ. Кроме того, должностные лица администрации, как публичные фигуры, и сама администрация должны терпимее относиться к критике, в том числе со стороны прессы. Это один из принципов, выработанный Европейским судом по правам человека, на основании ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (решения по делам Лингенс против Австрии (п. 42), Обершлик против Австрии (п. 59), Кастеллс против Испании (п. 46).

Случай № 7


Пресс-секретарь губернатора заявил, что будет лично определять список журналистов, которые будут допускаться к освещению официальной деятельности губернатора и его служб, и что разрешение на освещение такой деятельности надо будет получать лично у него.

Оценить правомерность такого рода действий пресс-секретаря.

См. комментарий к предыдущему случаю.

Для осуществления журналистами своих прав, прямо предоставленных им законодательством, никаких разрешений не требуется.

Составление неких списков грубейшим образом нарушает не только положения Закона о СМИ, но и ст. 29 и 32 Конституции Российской Федерации.

Доступ в суд

Общий комментарий

Статья 123 Конституции РФ, ст. 9 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, ст. 241 Уголовно-процессуального кодекса РФ и ст. 9 Арбитражного процессуального кодекса РФ устанавливают, что заседания во всех судах России открытые. Принцип открытости судебного заседания является одним из важнейших принципов судопроизводства.

Это означает, что любой человек, в том числе и журналист, может присутствовать на заседании суда. Для этого не требуется получения какого-либо разрешения.

Заседания суда могут быть закрытыми лишь в случаях, прямо предусмотренных в законе:

в гражданском процессе– когда это необходимо для охраны государственной тайны, в целях предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц или обеспечения тайны усыновления (ст. 9 ГПК);

в уголовном процессе– когда разбирательство уголовного дела в суде может привести к разглашению государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны; когда рассматриваются уголовные дела о преступлениях, совершенных лицами, не достигшими возраста шестнадцати лет; когда рассмотрение уголовных дел о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности и других преступлениях может привести к разглашению сведений об интимных сторонах жизни участников уголовного судопроизводства либо сведений, унижающих их честь и достоинство; когда этого требуют интересы обеспечения безопасности участников судебного разбирательства, их близких родственников, родственников или близких лиц (ст. 241 УПК РФ);

в арбитражном процессе– когда это необходимо для защиты государственной тайны или сохранения иной специально охраняемой законом тайны (ст. 9 АПК).

Каждый раз, когда назначается закрытое заседание, об этом должно быть вынесено мотивированное определение суда или судьи. Но даже, когда дело рассматривается в закрытом заседании, решение оглашается публично (ч. 7 ст. 241 УПК, ч. 5 ст. 9 ГПК). Новый УПК, который вступает в силу с 1 июля 2002 года, предоставляет суду право в таком случае огласить приговор не полностью, а только вводную и резолютивную части приговора.

В зале судебного заседания в гражданском и арбитражном процессе журналисты (как и просто граждане) имеют право вести письменную запись и аудиозапись без предварительного разрешения председательствующего в процессе судьи (ч. 3 ст. 115 АПК РФ, Постановление Пленума Верховного суда СССР "О дальнейшем укреплении законности при осуществлении правосудия" (от 5. 12.1986). Аналогичное правило действовало и в уголовном процессе до вступления в силу нового УПК РФ. Теперь дело обстоит немного иначе: статья 241 УПК РФ запрещает проведение аудиозаписи, если это создает препятствие для судебного разбирательства. Что касается кино-, видео-, фотосъемки, то эти виды записи возможно производить только с разрешения председательствующего в процессе судьи, в уголовном процессе требуется еще и согласие сторон.

В иных помещениях в здании суда, вне зала судебного заседания журналист может производить кино-, видеосъемку, соблюдая при этом тайну личной жизни, иные личные неимущественные права граждан, в том числе и подсудимого. Никаких процессуальных норм по этому вопросу нет, здесь действует общее правило, установленное п. 6 ст. 47 Закона "О СМИ".

Случай № 1

Журналисты производили фотосъемку (звукозапись) судебного процесса. На одном из заседаний суд вынес определение о назначении закрытого судебного заседания. Когда журналисты выходили из зала, непредставившийся работник милиции засветил фотопленку (стер аудиозапись), сославшись на то, что суд является "закрытым".

Оценить правомерность действий милиционера и достаточность оснований для возбуждения уголовного дела по ст. 144 УК.

См. общий комментарий.

В случае если принято решение о проведении закрытого заседания, журналисты (равно как и иные граждане, присутствовавшие на "открытой" его части) не могут быть ограничены в распространении ранее собранных материалов. Поэтому требование отдать отснятый материал, а тем более его изъятие и уничтожение являются неправомерными и могут рассматриваться как принуждение к отказу от распространения информации (ст. 144 УК) и как превышение должностных полномочий (ст. 286 УК).

Такие действия работника милиции также представляют собой нарушение ст. 35 Конституции, согласно которой изъятие имущества против воли собственника возможно лишь по решению суда и может повлечь за собой гражданско-правовую ответственность.

Случай № 2

Журналист попросил судью предоставить ему возможность ознакомиться с материалами дела, находящегося на рассмотрении у судьи. Судья ответил отказом, заявив, что журналист вмешивается в деятельность судьи.

Оцените правомерность действий судьи. У кого и в каких случаях журналист должен получать разрешение на ознакомление с материалами дел?

В соответствии со ст. 10 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" судьи не обязаны предоставлять кому бы то ни было для ознакомления рассмотренные или находящиеся в производстве дела, за исключением случаев, предусмотренных процессуальным законом.

В процессуальном законе журналист не указан в качестве лица, которому предоставлено право знакомиться с материалами дела.

Однако в Законе о СМИ, который не входит в состав процессуального законодательства, указано, что журналист вправе знакомиться с документами и материалами, не составляющими охраняемую законом тайну.

Решая вопрос о конкуренции этих двух норм, мы должны иметь в виду, что упомянутые законы обладают равной юридической силой и обе нормы являются специальными по отношению к более общим нормам процессуальных кодексов. Но Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" принят позже, чем Закон о СМИ, и, следовательно, в случае противоречия его нормы имеют приоритет над нормами Закона о СМИ.

В то же время процессуальные кодексы не содержат исчерпывающего списка лиц, обладающих правом знакомиться с материалами дела. Таким образом, включение в данный перечень журналиста не нарушает положений процессуального законодательства.

Окончательный вывод может выглядеть следующим образом: в силу прямого указания Закона о СМИ журналист имеет право знакомиться с материалами дел (которые не находятся у судьи), за исключением случаев, когда заседания были закрытыми (т.е. в материалах содержатся сведения, составляющие охраняемую законом тайну). При этом разрешения на ознакомление получать не требуется (опять-таки за исключением случаев, когда речь идет об охраняемой законом тайне, когда разрешение необходимо получать у лица, уполномоченного законом давать такое разрешение). В то же время если дело находится у судьи, то возможность доступа к нему журналистов оставлена на усмотрение последнего, который вправе без указания причин не разрешить ознакомление, сославшись на норму, имеющую приоритет над нормами ст. 47 Закона о СМИ. Однако отказ судьи не препятствует журналисту ознакомиться с делом в канцелярии суда, после того как оно "ушло" от судьи.

Случай № 3

Судья подготовил список лиц, которых можно было пропускать в зал судебного заседания. Свои действия он мотивировал малой вместимостью зала. Журналисты, которые не были включены в список, но тем не менее проникли в зал, были выдворены судьей, так как они не были приглашены.

Оцените правомерность действий судьи.

См. общий комментарий.

В случае проведения открытого судебного заседания судья не вправе удалять из зала судебного заседания граждан, если они не нарушали порядок в зале суда.

В соответствии со ст. 258 УПК РФ председательствующий судья вправе удалить лицо, присутствующее в зале судебного заседания, в случае нарушения им порядка в судебном заседании. Кроме того, в таких случаях судья может применить к нарушителю альтернативные санкции – предупреждение, штраф. Причем норма построена таким образом, что применение одной меры воздействия исключает применение другой. В любом случае в протоколе судебного заседания должно быть указано на факты нарушения порядка, действия судьи по этому поводу и примененные меры воздействия (ст. 259 УПК).

В гражданском и арбитражных процессах действуют аналогичные правила с одной особенностью: удалить из зала судебного заседания за нарушение порядка возможно лишь в случае повторного нарушения присутствующим порядка в судебном заседании, после того как ему уже было сделано предупреждение (ч. 2 ст. 149 ГПК РСФСР, ст. 116 АПК).

Случай № 4

Судья, сославшись на ст. 23 Конституции, запретил журналистам присутствовать в зале судебного заседания по делу о терроризме.

Оцените правомерность действий судьи.

В данном случае речь идет о конкуренции двух норм Конституции: нормы ст. 23, устанавливающей право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, и ст. 123, которая устанавливает, что разбирательство во всех судах открытое.

Разрешение коллизии возможно при применении положений ст. 55 и 123, в которых указано, что, с одной стороны, возможно ограничение прав и свобод на основе федерального закона, а с другой стороны, на основе того же федерального закона возможно слушание дела в закрытом заседании. Такими федеральными законами являются процессуальные кодексы, в которых приводится исчерпывающий перечень случаев, при наличии которых возможно назначение закрытого судебного заседания. Закрытое слушание дела при отсутствии перечисленных в процессуальных кодексах оснований (а нормы ст. 23 говорят о более широком понятии, чем нормы процессуального закона) представляет собой нарушение ст. 123 Конституции.

Но даже когда есть определенное в процессуальных кодексах основание для проведения закрытого судебного заседания, но судом не вынесено определение о назначении закрытого разбирательства и дело слушается открыто, тогда судья не вправе запретить журналистам присутствовать в зале суда во время процесса.

Случай № 5

Судья не допустил журналистов в судебное заседание, мотивируя свое решение тем, что это сделано в интересах присяжных, несмотря на то, что судебное заседание является открытым.

Оцените правомерность действий судьи.

См. общий комментарий.

Раздел XII Уголовно-процессуального кодекса, посвященный разбирательству дела в суде присяжных, не предусматривает какие-либо исключения из принципа гласности судопроизводства, в том числе в интересах присяжных. Поэтому установление таких ограничений судьей является незаконным.

Доступ на заседания избирательных комиссий

Случай № 1

Сотрудники милиции запретили журналисту работать на одном из избирательных участков под предлогом того, что у него не было аккредитации при ЦИКе.

Оцените правомерность действий милиционеров. Обязательно ли получение аккредитации при ЦИКе для того, чтобы работать на избирательном участке?

Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 19.09.97 г. в ст. 26, Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" от 24.06.99 г. в ст. 21, Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" от 31.12.99 г. в ст. 21 и Федеральном законе "О референдуме Российской Федерации" от 10.10.95 г. в ст. 21 предусмотрено, что деятельность избирательных комиссий и комиссий по проведению референдума в Российской Федерации осуществляется открыто и гласно и представители СМИ вправе присутствовать на заседаниях комиссий и по своему усмотрению посещать избирательные участки в день голосования. Действия работников милиции привели к нарушению этих положений законодательства.

Выше уже отмечалось, что аккредитация не может являться предварительным условием реализации журналистом своих прав, а ее отсутствие не лишает журналиста тех прав, которые прямо предусмотрены законодательством. Поэтому журналисты могут присутствовать на заседаниях избирательных комиссий и на избирательных участках и при отсутствии у них аккредитации при ЦИКе.

Доступ на предприятия

Случай № 1

Руководитель (вариант – охранник) приватизированного бывшего государственного предприятия запретил журналистам снимать сюжет на данном предприятии, сославшись на то, что у них нет соответствующего разрешения. Когда журналисты показали ему Закон о СМИ, начальник накинулся на них, ударил и сорвал наушники.

Оценить правомерность действий. Несет ли в этом случае начальник (охранник) уголовную ответственность, по какой статье?

В данном случае имеет место столкновение двух субъективных прав, частного и публичного интереса: права собственности и права журналистов посещать предприятия независимо от форм собственности. С одной стороны, исходя из ч. 2 ст. 262 ГК РФ, которая закрепляет положение, что если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику. Из этого можно сделать вывод, что пройти на огороженную территорию завода можно лишь с согласия собственника. Но с другой стороны, есть Закон "О СМИ", который является по отношению к ГК РФ специальным законом, регулирующим правоотношения с участием журналистов и/или редакций. Следовательно, коллизия норм решается в пользу Закона "О СМИ", а именно ст. 47 этого закона, которая предоставляет журналистам право посещать предприятия и учреждения независимо от форм собственности. Необходимости получения разрешения на это законодательством не предусматривается. Журналисту предоставляется право производить там записи, в том числе с использованием аудио- и видеотехники. Если администрация предприятия обеспокоена тем, что в результате доступа журналистов на территорию завода будет разглашена коммерческая или иная охраняемая законом тайна, то она все равно должна пропустить журналистов, но обеспечить должную охрану этой тайны, невозможность прямого доступа к ней (предоставить сопровождающего, убрать документы, содержащие тайну "подальше от глаз журналистов" и т.д.).

Действия охранника могут в данном случае квалифицироваться как превышение полномочий служащими частных охранных служб (ст. 203 УК), а действия руководителя предприятия – возможно, как самоуправство (ст. 330 ч. 2 УК).

При нынешней редакции ст. 144 УК вряд ли можно говорить о наличии в действиях состава преступления – воспрепятствования законной профессиональной деятельности журналиста.

Случай № 2

Генеральный директор предприятия издал приказ, запрещающий его работникам давать какие-либо интервью средствам массовой информации, касающиеся деятельности компании, без разрешения генерального директора или его первого заместителя.

Оценить правомерность запрета.

Конституция прямо предоставляет гражданам право свободно передавать и распространять информацию, не составляющую охраняемую законом тайну, любым законным способом.

Таким образом, запрещение со стороны руководства предприятия давать интервью СМИ, касающиеся деятельности компании, не составляющей ее коммерческую тайну, является нарушением прав человека, закрепленных в пп. 4 и 5 ст. 29 Конституции и ст. 47 Закона о СМИ.

Случай № 3

Предприятие отказалось предоставить по запросу редакции информацию о влиянии своей деятельности на санитарно-эпидемиологическую обстановку в регионе, указав, что в соответствии с Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации" информация является товаром и поэтому будет предоставлена редакции только за плату.

Оценить правомерность отказа и требования платы за информацию.

В принципе законодательство допускает возможность предоставления информации за плату. Статья 128 Гражданского кодекса Российской Федерации относит информацию к объектам гражданских прав, наряду с имуществом и объектами интеллектуальной деятельности. Статья 6 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" говорит, что информационные ресурсы могут быть товаром, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Однако в данном случае речь идет о правах граждан в сфере охраны окружающей природной среды и в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия. В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды. Ст. 12 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" повторяет это положение Конституции. Реализация гражданами своих прав не может быть поставлена в зависимость от материального положения человека или от финансового положения средств массовой информации, через которые граждане могут узнать данную информацию.

Более того, ст. 55 Конституции запрещает издание законов умаляющих права человека.

Исходя из этих посылок, следует сказать, что в рассматриваемом случае законодательство исключает информацию из товарооборота и не допускает ее возмездного представления.

Случай № 4

Охрана нефтеперегонного завода запретила журналисту снимать внешний вид завода даже издали.

Оценить правомерность действий охраны.

В соответствии со ст. 47 п. 6 закона о СМИ журналисты имеют право производить фото-, видео- и киносъемки, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. В данном случае имеет место нарушение этого права, так как никакой из федеральных законов ограничений на съемку нефтеперегонных заводов не содержит.

Случай № 5

Гидрометцентр отказался предоставлять редакциям прогнозы погоды бесплатно.

Оценить правомерность отказа и требования платы.

См. абз. 1 комментария к случаю № 3.

Поэтому взимание платы в данном случае правомерно.

Несколько иная ситуация возникает в случае, если речь идет о требовании платы за метеорологическую информацию о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. В данном случае сокрытие информации (в том числе и ее непредставления из-за неоплаты) может содержать состав преступления, предусмотренного ст. 237 УК.

Доступ к информации о частной жизни лица

Случай № 1

Журналисты были задержаны сотрудниками охраны главы администрации, когда они, выполняя редакционное задание, снимали строительство дачи главы администрации. Журналисты сняли внутренний интерьер дачи, после чего к ним подошли сотрудники охраны главы администрации, которые потребовали стереть запись. Сотрудники охраны провели осмотр личных вещей журналистов. Под предлогом того, что у журналистов были только редакционные удостоверения, их привезли в областное УВД, где предъявили журналистам обвинение в том, что они находились на территории частного владения.

Оценить правомерность действий журналистов и охраны.

Право искать информацию и производить записи, в том числе с использованием видеотехники, гарантировано в ст. 47 Закона о СМИ.

Действия журналистов нельзя рассматривать как нарушение неприкосновенности жилища (ст. 139 УК), так как недостроенная дача не может быть признана жилищем.

Что касается возможного обвинения в нарушении неприкосновенности частной жизни, то, во-первых, для привлечения лица к уголовной ответственности необходимо наличие специального мотива – корыстной или иной личной заинтересованности, а во-вторых, ст. 49 закона о СМИ содержит для журналиста важное исключение из обязанности получать разрешение на распространение сведений о частной жизни лица – получения такого согласия не требуется, если информация распространяется для защиты общественных интересов, поэтому если журналисты действуют в пределах общественных интересов, то их деятельность является законной.

Препятствование журналисту в распространении информации для защиты общественных интересов нарушает не только права журналистов, но и право граждан получать достоверные сообщения о деятельности государственных органов и их должностных лиц, осуществлять контроль за их деятельностью.

Имело место и превышение работником службы охраны своих служебных полномочий. В соответствии с положениями п. 2 ст. 11 Закона РФ "О милиции" работники милиции имеют право требовать документы, удостоверяющие личность, лишь в случае, если есть достаточные основания подозревать лицо в совершении административного правонарушения или преступления, каковыми действия журналистов не являлись. То же относится и к задержанию.

Статьи ГК РФ, охраняющие право собственности, необходимо рассматривать в связи с правом граждан на получение достоверной информации о деятельности должностных лиц государства, которое является составной частью права на участие в управлении делами государства. В Уголовном кодексе РФ и Кодексе об административных правонарушениях ответственности за нахождение на территории частного владения не установлено.

Случай № 2

Во время пикетирования здания администрации к журналистам подошел милиционер, стоявший в оцеплении (вариант – пикетчик), и потребовал засветить фотопленку, поскольку, как он заявил, в кадр попало его лицо.

Оценить правомерность требований милиционера (пикетчика).

I. Вариант с работником милиции.

Работник милиции не мог требовать засветить пленку лишь на том основании, что в кадр якобы попало его лицо или часть лица.

Законодательство не содержит запрета производить съемку сотрудников милиции.

В соответствии с п. 6 ст. 47 журналистам предоставлено право производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки, за исключением случаев, предусмотренных законом, в том числе в общественных местах, каким является улица, где проводился пикет здания администрации.

Требование прекратить съемку и уничтожить отснятый материал препятствовало журналистам исполнению их профессиональных обязанностей и нарушало право граждан на получение информации.

II. Вариант с пикетчиком.

См. комментарий к предыдущему варианту.

Решение данного казуса осложняется отсутствием законодательного определения того, какие сведения следует относить к сведениям, составляющим частную жизнь, личную и семейную тайну. Но очевидно, частная жизнь это что-то очень интимное, сокровенное, что человек старается хранить в тайне, беречь от чужих глаз и ушей. Вопрос о том, относится ли информация об участии в пикете к сведениям о частной жизни лица и требуется ли получение разрешения на сбор и распространение такой информации, следует, вероятно, решать следующим образом: пикет сам по себе является публичной акцией, призванной привлечь внимание как к акции, так и к ее участникам. Поэтому лицо, принявшее участие в пикете, уже не может заявлять о том, что пикет является частью его личной жизни и может составлять его личную тайну.

Случай № 3

Журналист снимал скрытой камерой обряды, совершаемые в одной из сект. Обнаружив это, члены секты отняли у журналиста отснятую пленку.

Оценить правомерность действий журналиста и сектантов. Несет ли кто-либо в данном случае уголовную ответственность и по какой статье?

Первый вопрос, который следует решить, – является ли отправление культов частью частной жизни верующих. Данный вопрос должен, вероятно, решаться образом, сходным с решением в предыдущем казусе: отправление обрядов, не важно – индивидуальное или коллективное, в местах, специально для этого предназначенных, или в местах, куда доступ лиц, не принадлежащих к той или иной религии, ограничен, следует признать частью личной жизни граждан, отправление же обрядов в общедоступных местах (на улицах, площадях и т.п.) не должно относиться к частной жизни по мотивам, изложенным в предыдущем казусе.

В данном случае речь шла об отправлении обрядов в месте, которое специально предназначалось для этого, и, следовательно, журналисты должны были спрашивать разрешение на производство съемки у верующих (ст. 24 Конституции, ст. 49 закона о СМИ). При этом, хотя Закон о СМИ и не содержит запрета на сбор информации с использованием скрытой камеры, ограничивая лишь ее распространение (ст. 50), использование скрытой камеры в рассматриваемом случае следует признать незаконным в связи с тем, что использование противоречит положениям ст. 24 Конституции и п. 6 ст. 49 закона о СМИ.

Вряд ли можно говорить о том, что в действиях журналистов содержится состав преступления – нарушения неприкосновенности частной жизни, так как отсутствует мотив – корыстная или иная личная заинтересованность, однако, несомненно, журналисты нарушили личные неимущественные права верующих (ст. 150 ГК) и возможно предъявление к ним иска о возмещении причиненного ими морального вреда.

Что же касается действий верующих, то следует рассмотреть их под двумя углами зрения: соответствие уголовно-правовым и гражданско-правовым нормам. Начнем с последнего, так как решение этого вопроса во многом предопределяет решение вопроса об уголовно-правовой оценке.

Гражданский кодекс предусматривает целый ряд способов защиты гражданских прав (в том числе и личных неимущественных, таких, как неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна). Статья 150 ГК говорит, что нематериальные блага защищаются в случаях и в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, а также в тех случаях и пределах, в каких использование способов защиты гражданских прав (ст. 12 ГК) вытекает из существа нарушенного нематериального блага и характера последствий этого нарушения. Статья 12, к которой апеллирует ст. 150, предусматривает в числе других способов защиты – самозащиту гражданских прав. При этом ст. 14 ГК, специально посвященная самозащите, говорит, что способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. Таким образом, оценка правомерности действий верующих зависит от того, были ли ими соблюдены требования ст. 14 и 150 ГК, то есть были ли их действия соразмерны характеру нарушения.

В зависимости от решения последнего вопроса решается и вопрос о возможности привлечения верующих к уголовной ответственности по ст. 330 УК (самоуправство).

Случай № 4

Участники дорожно-транспортного происшествия требовали от журналиста прекратить съемки места происшествия, мотивируя это тем, что он вторгается в их частную жизнь.

Оценить правомерность требования.

Совершение общественно опасных деяний не может относиться к сфере частной жизни. Поэтому требования прекратить съемку неправомерны.

Случай № 5

Главврач запретил журналистам пройти на территорию больницы для освещения благотворительной акции, проводимой городским управлением социальной защиты населения.

Оценить правомерность запрета. Должен ли журналист спрашивать на это разрешение?

В данном случае главврач действовал в рамках своих полномочий. Закон обязывает медицинских и фармацевтических работников сохранять в тайне сведения, составляющие медицинскую тайну, к каковым закон относит сам факт обращения за медицинской помощью, информацию о состоянии здоровья и диагнозе заболевания, иные сведения, полученные при обследовании и лечении (ст. 61 Закона "Об охране здоровья населения"), сведения о наличии у гражданина психического расстройства, факте обращения за психиатрической помощью и лечении в соответствующем учреждении и иные сведения о состоянии психического здоровья (ст. 9 Федерального закона "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании").

При этом именно на медицинский персонал ложится обязанность предотвращать нарушение медицинской тайны со стороны третьих лиц, в том числе и журналистов.

Разглашение сведений, составляющих медицинскую тайну, кроме случаев, прямо предусмотренных законом, осуществляется лишь с согласия гражданина или его законного представителя.

Случай № 6

Пресс-секретарь главы администрации запретил журналисту снимать процесс голосования главы администрации.

Оценить правомерность запрета. Должен ли журналист спрашивать на это разрешение? Кто и в какой форме может разрешить это?

В данном случае мы сталкиваемся с определенным ограничением прав журналистов на избирательном участке. Выше уже говорилось, что журналист вправе находиться на избирательном участке с момента его открытия до окончания оформления документов об итогах голосования.

С другой стороны, ст. 81 Конституции и законодательство о выборах говорят о тайном голосовании. Нарушение тайны голосования является серьезным нарушением избирательных прав граждан.

Поэтому без согласия избирателя журналист не вправе снимать в это время.

С другой стороны, право давать такое согласие принадлежит исключительно гражданину. В рассматриваемом же случае запрет поступил от пресс-секретаря, который таким образом превысил свои права.

Закон не говорит, в какой форме должно быть получено согласие. Поэтому мы вправе предположить, что допустимо и письменное, и устное согласие, и "молчаливое" согласие.

С другой стороны, процесс опускания бюллетеня в урну журналисты вправе снимать без ограничений, так как этот процесс по сути публичный.

Процесс голосования включает в себя нанесение избирателем, участником референдума в избирательном бюллетене любого знака в квадрате, относящемся к кандидату или списку кандидатов, в пользу которого (которых) сделан выбор, либо к позиции "против всех кандидатов", а в бюллетене для голосования на референдуме – путем нанесения любого знака в квадрате, относящемся к формулировке вопроса, в отношении которого сделан выбор. Тайна голосования предполагает исключение возможности какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. Следовательно, тайну голосования может нарушать лишь съемка того момента, когда гражданин выражает свое волеизъявление (ставит соответствующий знак в бюллетене для голосования).

Ограничение прав журналиста решением правоохранительных органов

Случай № 1

Сотрудники милиции запретили журналисту снимать место происшествия даже из-за оцепления, мотивируя это тем, что они проводят следственное действие – осмотр места происшествия и журналист может разгласить тайну дознания и следствия.

Оценить правомерность запрета.

Право журналиста производить фото-, видео- и киносъемку может быть ограничено только законом (п. 6 ст. 47 Закона РФ о СМИ). В рассматриваемом случае следователь (дознаватель) вправе не допустить журналистов на место происшествия (если речь не шла об аварии, на место которой журналиста обязаны допускать в силу положений п. 7 ст. 47 Закона о СМИ), но закон не предусматривает в таком случае ограничений на производство записи.

Таким образом запрет сотрудника милиции нельзя рассматривать как правомерный.

В то же время, если журналист решит разгласить сведения относительно осмотра места происшествия, то он должен получить на это согласие прокурора, следователя или дознавателя. Такое правило предусмотрено частью 3 ст. 161 УПК РФ, которая закрепляет, что данные предварительного расследования могут быть преданы гласности с разрешения прокурора, следователя, дознавателя и только в том объеме, в каком ими будет признано это допустимым, если разглашение не противоречит интересам предварительного расследования и не связано с нарушением прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.

Случай № 2

Журналист приехал на место дорожно-транспортного происшествия ранее правоохранительных органов и отснял там материал. Прибывший позже наряд милиции потребовал от журналиста отдать кассету для приобщения ее к уголовному делу в качестве вещественного доказательства.

Оценить правомерность требований.

См. комментарий к следующему случаю.

Случай № 3

Следователь вынес постановление об изъятии у журналиста отснятых им на месте дорожно-транспортного происшествия материалов и приобщении их к уголовному делу, а также взял с журналиста подписку о неразглашении содержания кассеты, мотивируя это необходимостью соблюдения тайны следствия.

Оценить правомерность действий следователя.

Подобного рода действия возможны после возбуждения уголовного дела. В случае, если журналист запечатлел что-либо, имеющее значение для дела (следы преступления, какие-либо вещественные доказательства и т.д.), то запись может быть изъята по мотивированному постановлению следователя (дознавателя), признана вещественным доказательством и приобщена к делу (ч. 2 ст. 81 УПК).

С журналиста не может быть взята подписка о неразглашении данных предварительного расследования, так как она может браться лишь у участников уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 161 УПК РФ), а ими журналисты не являются. Но если журналист решит разгласить информацию, содержащуюся на кассете, то на это он должен получить согласие следователя, так как сведения на видеокассете, с того момента как она приобщена к материалам дела, признаются данными предварительного расследования.

Случай № 4

Журналист просил прокурора предоставить возможность ознакомиться с материалами уголовного дела, которое было прекращено (по одному из оснований, предусмотренных ст. 24 УПК). Прокурор отказал журналисту в этом, ссылаясь на тайну следствия.

Оценить правомерность отказа.

В данном случае отказ нельзя признать правомерным. Журналист имеет право знакомиться с документами и материалами, не составляющими охраняемой законом тайны (п. 4 ст. 47 Закона о СМИ). Оставляя в стороне вопрос о возможном наличии в материалах дела сведений, составляющих государственную, личную, врачебную или иную тайну, остановимся на тайне следствия.

Закон не устанавливает четких временных пределов действия тайны следствия, однако, исходя из смысла закона, мы вправе утверждать, что недопустимо разглашение данных, содержащихся в уголовном деле, лишь на стадии предварительного следствия, которая ограничивается моментом вынесения постановления о возбуждении уголовного дела и длится до момента окончания предварительного расследования (вынесения постановления о прекращении уголовного дела, обвинительного заключения). Не случайно и сама ст. 161 УПК, посвященная разглашению данных предварительного следствия, помещена в главе, регулирующей общие условия его производства. На последующем этапе – судебном следствии – действует совсем другой принцип – гласность судебного разбирательства. Пропадает смысл сохранения тайны следствия и в том случае, если дело прекращено на стадии предварительного следствия.

Журналисты и исполнители, авторы

Случай № 1

Во время подготовки информационного сюжета о выступлении одного исполнителя к журналисту подошел продюсер концерта и потребовал прекратить съемку и засветить пленку, мотивируя это тем, что журналист не имел разрешения на съемку от исполнителя, а исключительные права на съемку принадлежат другой телекомпании, от которой журналист впоследствии и сможет получить необходимые материалы (за деньги).

Оценить правомерность запрета.

Статья 44 Конституции гарантирует охрану интеллектуальной собственности. Статья 138 Гражданского кодекса РФ также признает за гражданином или юридическим лицом исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, однако делает одну существенную оговорку: данные права признаются лишь в случаях и в порядке, установленном законом. В этом состоит одна из особенностей охраны продуктов творческой деятельности.

Исключительное право записывать исполнение и распространять такие записи или разрешать указанные действия принадлежит исполнителю, который может передать его любому иному лицу.

Однако Закон "Об авторском праве и смежных правах" установил ряд случаев, когда запись и распространение могут проводиться и без согласия исполнителя или иного обладателя исключительных прав на исполнение.

Один из таких случаев предусмотрен в п. 1 ч. 1 ст. 42 упомянутого закона, который допускает без согласия исполнителя и без выплаты ему вознаграждения включение небольших отрывков из исполнения, постановки в обзоры о текущих событиях.

Таким образом, требования продюсера неправомерны, и журналист вправе был записать и в последующем использовать в новостях отрывок из исполнения, продолжительность которого должна быть оправдана информационной целью.

Доступ к информации в чрезвычайной ситуации

Случай № 1

Корреспондент газеты (ТВ) не был допущен на место авиакатастрофы в связи с тем, что правила проведения расследования подобных происшествий не позволяют находиться на территории места происшествия посторонним лицам. При этом к нему применялось насилие.

Оценить правомерность запрета. Возможно ли наступление ответственности по ст. 144 УК?

Пункт 7 статьи 47 Закона о СМИ прямо предоставляет журналистам право посещать специально охраняемые места аварий и катастроф.

Журналисты должны быть допущены к работе в указанных местах даже в случае, если каким-либо ведомственным нормативным актом запрещается допускать на такие территории "посторонних лиц".

На правоохранительные органы ложится обязанность организовать работу журналиста в месте аварии или катастрофы таким образом, чтобы она не мешала проведению спасательных работ или работе криминалистов и следователей.

Также на правоохранительные органы ложится обязанность обеспечить безопасность журналиста, которому Законом о СМИ гарантирована защита как лицу, исполняющему общественный долг.

Однако в настоящее время лица, не допустившие журналиста к месту аварии или катастрофы, не могут быть привлечены к уголовной ответственности за воспрепятствование профессиональной деятельности журналиста, так как из диспозиции уголовной нормы были исключены случаи воспрепятствования доступу к информации.

Доступ в режимные учреждения

Случай № 1

Съемочная группа была задержана во время съемок сюжета на территории тюрьмы. Военнослужащие внутренних войск запретили съемку, ссылаясь на то, что согласно "распоряжению министра внутренних дел РФ производить съемку тюрьмы запрещено".

Оценить правомерность действий военнослужащих.

В соответствии со ст. 24 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации посещение учреждений, исполняющих наказания, журналистами возможно лишь с разрешения администрации этих учреждений или вышестоящих органов. Производство кино-, фото- и видеосъемки осужденных осуществляется с их согласия, данного в письменной форме, а съемка объектов, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных, осуществляется лишь с разрешения администрации учреждения, исполняющего наказания, данного в письменной форме.

Таким образом, запрещение съемки со стороны военнослужащих было правомерно, хотя они и сослались не на то основание запрета.

Доступ к документам

Случай № 1

Администрация отказалась предоставить журналисту статистические сборники, содержащие информацию об экономике региона, мотивируя это тем, что по распоряжению главы администрации на сборниках поставлен гриф "не для печати".

Оценить правомерность отказа.

По общему правилу государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. По категориям ограниченного доступа выделяют информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную (ч. 1 ст. 10 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации").

В соответствии со ст. 47 Закона о СМИ журналист имеет право запрашивать информацию и знакомиться с документами и материалами, за исключением фрагментов, составляющих охраняемую законом тайну.

В рассматриваемом случае отказ в предоставлении сборников незаконен, так как, во-первых, данные сведения не подпадают под категории, которые могут быть отнесены к государственной тайне согласно ст. 5 Закона РФ "О государственной тайне", и не могут составлять какую-либо иную из предусмотренных законодательством тайн. Во-вторых, глава администрации субъекта Федерации не наделен полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне.

Перечень тех сведений, которые могут составлять конфиденциальную информацию, определен в Указе Президента "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера", среди них нет такой категории ограниченной в доступе информации, как информация " не для печати".

Более того, в ст. 10 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" определен круг информации, которую запрещено относить к категории ограниченного доступа, в этот перечень включены и документы, содержащие информацию об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне. Как уже упоминалось ранее, непредоставленные журналистам документы не могут составлять государственную тайну, а, следовательно, статистические сборники, содержащие информацию об экономике региона, вообще не могут быть ограничены в доступе.

Таким образом, отказ администрации нельзя признать правомерным.

В настоящее время, как мы уже указывали в предисловии, существует целая палитра средств, которую используют власть предержащие для ограничения доступа журналистов к информации, что является непосредственным покушением на общепризнанные права журналистов, закрепленные в целом ряде федеральных законов и международных договоров. Одним из этих средств является аккредитация, точнее, те положения об аккредитации, которые противоречат Закону о СМИ, другим нормативным актам, регулирующим деятельность средств массовой информации. В качестве подробного введения в задания по аккредитации предлагаем Вашему вниманию статью "Смысл и бессмыслица аккредитации", подготовленную сотрудниками Фонда В.К. Ефремовой и А.Р. Ратиновым. Эта статья поможет вам ориентироваться в теоретических и практических сложностях аккредитации, подскажет, на что обратить особое внимание при анализе ситуаций.

Смысл и бессмыслица аккредитации

Заслуживают внимания попытки власти создать систему ограничений доступа к информации, используя институт аккредитации журналистов. И хотя в нашем мониторе за прошлый год зарегистрировано лишь пять конфликтов, связанных с аккредитацией и необоснованным отказом в аккредитации, на этом вопросе следует остановиться специально. Обусловлено это той угрозой свободе массовой информации, которую таят в себе Правила аккредитации, устанавливаемые и принимаемые самими организациями, аккредитующими журналистов.

В Законе РФ "О средствах массовой информации" институту аккредитации посвящена специальная статья (ст. 48). Однако само понятие в законе не определено. Согласно словарям, аккредитация, аккредитование в переводе с латинского (acredere– оказывать доверие) использовались первоначально: 1) в международном праве как процедура назначения и принятия (признания) представителя страны (организации) при иностранном государстве или международной организации и 2) как процедура представления (признания полномочий) журналистов опять-таки при международных организациях. В дальнейшем это понятие стало использоваться как процедура признания полномочий журналистов применительно не только к международным организациям, но и к любым государственным органам, организациям, учреждениям, органам общественного объединения.

В соответствии со ст. 48 Закона о СМИ редакция имеет право подать заявку в государственный орган, организацию, учреждение, орган общественного объединения на аккредитацию при них своих журналистов. Отметим, однако, что этому праву не корреспондирует обязанность администрации, должностных лиц аккредитовать журналистов в соответствии с поданной заявкой.

Аккредитуются заявленные журналисты при условии соблюдения редакциями правил аккредитации, установленных этими органами. Таким образом, правовое регулирование аккредитации осуществляется на основе закона о СМИ и правил аккредитации, утверждаемых аккредитующими субъектами.

Институт аккредитации призван регламентировать взаимоотношения СМИ с организациями, являющимися источниками информации, создавая более благоприятные условия для осуществления профессиональной деятельности журналистов. Соответствующие правила должны определять порядок аккредитации представителей средств массовой информации, основные формы работы с аккредитованными работниками СМИ в целях создания необходимых им условий обеспечения их информацией о деятельности аккредитующей организации.

Эти правила, как и любые нормативные акты, должны соответствовать российскому законодательству, не вступать в противоречие с принципами Конституции РФ, общепризнанными нормами международного права, Законом о СМИ, не могут противоречить нормам, обладающим большей юридической силой, ущемлять свободу массовой информации и права журналистов.

Однако на практике существующие Правила далеко не всегда отвечают указанным требованиям. Поскольку соответствующая норма закона о СМИ крайне скупа и нет общепризнанных типовых правил аккредитации, то открываются широкие возможности для произвольного нормотворчества, создается угроза свободе слова.

Анализ действующих в различных организациях и учреждениях правил аккредитации показал, что многие пункты этих правил используются в качестве инструмента ограничения доступа к информации, влияния и давления на СМИ со стороны пресс-служб.

Нередко принятые в регионах, на местах правила нарушают права журналистов, предоставленные им федеральным законодательством. Идеи, которые закладываются в эти правила, порой имеют целью не облегчить журналистам доступ к информации, а расширить перечень ограничений их прав.

В числе наиболее распространенных нарушений, которые содержатся в Правилах, можно отметить требование аккредитующей организации представить биографические данные о журналисте, справки о его профессиональной деятельности, раскрыть псевдонимы аккредитуемых журналистов, предъявить в качестве необходимого условия аккредитации наличие профессионального образования, требование получения письменного разрешения должностного лица на аудио- и видеозапись и т.д.

Чрезвычайно распространено незаконное расширение оснований для отказа и лишения аккредитации. Например, проектом правил аккредитации при правительстве Ярославской области начальнику Управления по связям с общественностью предоставлено право лишать аккредитации за искажение информации о деятельности губернатора и председателя правительства и смысла принимаемых ими постановлений, что, как известно, допускается только после судебного решения.

Уместно заметить, что лишение или отказ в аккредитации в зависимости от содержания прежних публикаций нарушает права журналистов и препятствует их профессиональной деятельности. Согласно ст. 48 Закона о СМИ журналист может быть лишен аккредитации лишь в двух случаях:

1)        когда им нарушены правила аккредитации (которые, однако, в силу требований ст. 1 и 5 этого же закона не могут включать положений, ограничивающих свободу массовой информации и права журналистов);

2)        если журналистом распространены не соответствующие действительности, порочащие честь и достоинство работников аккредитовавшей организации сведения, что должно быть подтверждено вступившим в силу решением суда. Никакие иные случаи, в том числе связанные с "необъективностью", "тенденциозностью" освещения, не могут служить основанием для лишения аккредитации.

Кроме того, такие понятия, как "искажение информации", "необъективность освещения", являются сугубо оценочными и могут трактоваться должностными лицами по их усмотрению и использоваться в качестве отместки за критические выступления.

С сожалением приходится констатировать, что подобные нарушения – не редкость. Наглядный пример расширительного толкования оснований для лишения аккредитации продемонстрировали вслед за президентской пресс-службой депутаты Государственной Думы, проголосовавшие за лишение аккредитации журналиста ОРТ Павла Рязанцева за репортаж, который показался депутатам недостаточно уважительным. Тем самым депутаты нарушили ими же принятый закон, продемонстрировав образец нигилистического отношения к закону.

Многие ранее принятые Правила аккредитации, нарушающие права журналистов, продолжают действовать и поныне.

Так, администрация Воронежской области требует в заявке на аккредитацию указывать, является ли журналист штатным сотрудником редакции. Или для проведения теле- и фотосъемок на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях редакциям средств массовой информации предписано заблаговременно получать соответствующее разрешение в спецотделе администрации, что не предусмотрено законодательством. Известно, что по закону о СМИ журналисты обладают целым рядом прав, которые призваны облегчить им получение информации. Им предоставлено право посещать государственные органы и организации, предприятия, учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы (п. 2 ст. 47 закона о СМИ), проводить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки (п. 6 ст. 47 закона о СМИ). Более того, аккредитующий орган обязан создавать благоприятные условия для производства записи (ст. 48 закона о СМИ), а не вынуждать журналистов к нерациональной трате времени на согласование с первым (секретным) отделом администрации, что представляет собой замаскированную цензуру.

Массу нарушений законодательства содержат Правила аккредитации при парламенте Республики Калмыкия. Фактически каждый пункт этих правил вводит не предусмотренные законом ограничения прав работников СМИ. В частности, аккредитации подлежат только журналисты средств массовой информации, финансируемых из республиканского бюджета, и не подлежат аккредитации журналисты тех СМИ, учредителями которых являются общественные и коммерческие организации, частные лица. Эти же правила устанавливают, что средствам массовой информации или отдельным журналистам может быть отказано в аккредитации в случаях необъективных или тенденциозных публикаций, распространенных ранее.

Немало разногласий вызывает вопрос о том, вправе ли аккредитующий орган устанавливать квоты (нормы) для различных средств массовой информации.

Законодательством не предусмотрено установление каких-либо квот для различных СМИ. Однако на практике действующие в государственных, политических, общественных организациях Правила аккредитации содержат пункты о квотировании мест, выделяемых для прессы. Как можно оценить существующее расхождение между законодательством и практикой? Является ли это восполнением пробела в законе или посягательством на свободу массовой информации?

Сложно однозначно ответить на эти вопросы. На первый взгляд может показаться, что в данном случае налицо несоответствие данного пункта Правил положениям Конституции РФ и Закону о СМИ, поскольку ограничение числа журналистов, которые могут быть аккредитованы при том или ином органе, нарушает право редакций подавать заявки для аккредитации при них своих журналистов и тем самым вводит не предусмотренные законодательством ограничения (что противоречит положениям ст. 1, 5, 48 закона о СМИ). Кроме того, ограничение числа журналистов, которых можно аккредитовать одному изданию, нарушает право граждан на оперативное получение достоверной информации о деятельности государственных органов и их должностных лиц.

В то же время не у каждого органа, учреждения имеются безграничные технические возможности. Организационные трудности, отсутствие или неподготовленность помещения, отсутствие соответствующих условий для одновременной работы большого числа представителей средств массовой информации вынуждают устанавливать нормативы (квоты) при аккредитации журналистов. Однако при этом должны быть соблюдены принципы открытости и справедливости, позволяющие обеспечить через различные СМИ информацией все категории граждан, что в значительной степени определяется критериями, по которым происходит квотирование. Они должны обеспечить гарантии плюрализма мнений в прессе, равенство доступа граждан к информации. Недопустимо, чтобы квотирование использовалось для дискриминации и отсечения неугодных чиновникам редакций и журналистов.

Изучение действующих Правил аккредитации показало, что порой устанавливаются совершенно неприемлемые критерии, например аккредитование массовой информации по рейтингу популярности. При этом не оговаривается, кем и как он будет определяться. Не исключено, что в число самых непопулярных, с самым низким рейтингом попадут в первую очередь неугодные, непокорные, критически настроенные, независимые СМИ.

Иными словами, такое положение Правил таит угрозу свободе доступа к информации, не предусмотренные федеральным законом ограничения. Речь идет не только о журналистской деятельности, но и о реализации права граждан России на свободу слова и информации.

Во избежание административного диктата, произвольного нормотворчества, видимо, следует урегулировать этот вопрос законодательно, предусмотрев принципы и критерии определения квот при аккредитации.

Учитывая необходимость решения этого вопроса, конференция "Пресс-секретарь – чиновник или журналист?" в своих рекомендациях предложила предусматривать в Правилах аккредитации квотирование мест, выделяемых для прессы. Признано целесообразным введение квот по категориям: зарубежные, центральные, региональные, местные, тематические издания; предполагается определение числа представителей различных изданий или, при ограниченных возможностях организации, перечень газет, журналов, телерадиокомпаний, специализирующихся на конкретной тематике либо имеющих наибольший тираж.

Аналогично неопределенным является положение с использованием различных видов аккредитации. Статья 48 Закона о СМИ, определяющая правовой режим аккредитации, будучи чрезвычайно лаконичной, не дает прямого ответа на этот, как и на многие другие, вопрос.

Однако Закон о СМИ позволяет определить общие подходы к его решению. Изучение положений об аккредитации, принятых в центральных и региональных органах государственной власти и местного самоуправления, показало, что во многих из них содержатся указания на такие виды аккредитации, как:

а)        постоянная (на весь срок объявленной аккредитации постоянно освещающих деятельность аккредитующего органа и специализирующихся на этой тематике);

б)       временная (ограниченная меньшим сроком для выполнения конкретного задания своих редакций по освещению работы аккредитующего органа);

в)        специальная (при особом режиме мероприятия).

Эти же виды были рекомендованы конференцией "Пресс-секретарь – чиновник или журналист?"

Представляется, что установление видов аккредитации не противоречит Конституции РФ и закону о СМИ. Вместе с тем вызывает сомнение необходимость введения, наряду с перечисленными видами, разовой аккредитации сроком действия на одно мероприятие (заседание, пресс-конференцию, брифинг и др.), на котором предусмотрено присутствие представителей средств массовой информации. Думается, что этот вид аккредитации является избыточным, поскольку нельзя рассматривать наличие аккредитации как предварительное условие признания за журналистом тех прав, которые ему предоставлены законом (Конституция РФ, ст. 29; Закон о СМИ, ст. 1, 38, 47, 58).

Даже в только что принятом "Положении о порядке аккредитации журналистов при Администрации Санкт-Петербурга на 1997 г." содержится ряд пунктов, противоречащих законодательству РФ. В частности, в заявке на аккредитацию требуется указывать тематику работы аккредитуемого журналиста. Этим же "Положением..." строго ограничен срок подачи заявки на аккредитацию. В обязанность аккредитованных журналистов вменено извещение пресс-центра о подготовке будущих материалов, касающихся деятельности Администрации. И, наконец, "Положение..." предусматривает возможность лишения аккредитации в случае "грубого искажения информации".

Нарушение прав журналистов усматривается в "Положении об аккредитации представителей средств массовой информации при Городской Думе Дубны Московской области". Один из пунктов этого "Положения..." гласит: "Предварительно материалы по аккредитации рассматриваются в депутатских комиссиях. Решение об аккредитации принимается на заседании Думы с учетом рекомендаций постоянной депутатской комиссии по народному образованию, вопросам культуры, спорта и средств массовой информации".

Однако из текста не ясно, по каким основаниям и как будут вырабатываться рекомендации депутатскими комиссиями, каким образом и в каких случаях они будут учитываться Думой при принятии решения об аккредитации. Подобная неопределенность порядка аккредитации журналистов при Городской Думе создает угрозу для представителей СМИ и может быть использована как инструмент давления на "неугодных" и "недостойных" журналистов.

Не случайно проверкой, проведенной "с подачи" Фонда защиты гласности, прокуратурой г. Дубны Московской области установлено, что "Положение об аккредитации представителей средств массовой информации и общественных объединений (общественных организаций) при Городской Думе" является правовым актом, противоречащим закону. Прокурор города принес протест на указанное "Положение...".

Нередко журналистам отказывают в аккредитации без каких-либо объяснений. Так, редакции газеты "Троицкий вариант" отказано в аккредитации журналистов при Городской Думе г. Троицка Московской области. Положения об аккредитации при Думе вообще не существует.

Некоторые руководители пресс-служб, опасаясь (по разным мотивам) повышенного интереса и критической оценки деятельности своих организаций со стороны СМИ, возражают против введения у себя аккредитации. Не желая создавать себе дополнительные сложности, они устанавливают различные барьеры на пути доступа к информации, используют организационные способы ее дозирования, устраивают своеобразную цензуру, осуществляя по своему усмотрению отбор "фаворитов" для предоставления информации.

Легко понять, как извращаются при этом нормальные деловые отношения, привносится стиль взаимных уступок, одолжений и, может быть, торгашества.

В мониторе особую группу нарушителей законодательства в информационной сфере, как ни парадоксально, составляют представители пресс-служб, пресс-секретари. В их числе пресс-секретарь Тюменской областной Думы А. Туринцев, пресс-секретарь губернатора Санкт-Петербурга С. Иванова, пресс-секретарь премьер-министра Татарстана А. Маликов, пресс-служба администрации Красноярского края, пресс-служба Орловской областной администрации, председатель Комитета по СМИ Санкт-Петербурга Ю. Макров и другие.

Вопреки надеждам, которые питали журналисты при создании этого нового в России института, пресс-службы, специалисты в области "паблик рилейшнз" вместо оказания содействия прессе, оперативного и полного информирования граждан о деятельности своих организаций при помощи средств массовой информации нередко выступают в роли своеобразных цензоров.

Как показал анализ сообщений, пресс-службы и пресс-секретари зачастую заинтересованы не столько в обеспечении журналистов информацией, сколько в отстаивании интересов ведомств, которые они представляют. Фактически они выполняют функции не проводников информации, а ее фильтров.

Так, по сообщению регионального отделения Центра, председатель Комитета по СМИ Санкт-Петербурга на заседании с пресс-секретарями органов Правительства Санкт-Петербурга заявил о необходимости ограничить контакты представителей мэрии с журналистами. По его словам, чиновники позволяют себе высказывать слишком много личных мнений и комментариев.

Как бы реализуя и претворяя в жизнь эту общую установку, пресс-секретарь губернатора Санкт-Петербурга Светлана Иванова заявила, что намерена лично определять список журналистов, которые будут допускаться к освещению официальной деятельности губернатора и его служб, что разрешение на освещение подобных мероприятий нужно получать заблаговременно и лично у нее.

Мы не располагаем данными о том, кем по образованию и профессиональному положению являются те пресс-секретари, которые попали в монитор в качестве нарушителей. Однако, согласно экспертному опросу работников пресс-служб, проведенному исследовательской группой "ЦИРКОН", из сотни опрошенных респондентов большинство были в прошлом профессиональными журналистами, 61 процент имел журналистское или смежное, филологическое образование; по профессиональному опыту – 70 процентов опрошенных работников пресс-служб прежде работали в СМИ. Отсюда и надежды на понимание ими проблем журналистского сообщества, которые, к сожалению, зачастую не оправдываются. Сказываются, видимо, специфика работы во властных структурах, характер выполняемых функций, которые, по результатам того же опроса, сами респонденты оценили скорее как чиновничьи.

Представители пресс-служб наглядно продемонстрировали это в тех конфликтах, которые занесены в монитор. Например, созданный Саратовской областной администрацией Комитет по анализу информации и печати, призванный выполнять обязанности пресс-службы, присвоил себе функции управления местной прессой, используя ее зависимое положение, поскольку финансируется она за счет бюджета.

В период избирательной кампании Комитет рассылал редакциям предписания, обязывая публиковать подготовленные неким "Агентством" агитационно-пропагандистские материалы в пользу Президента РФ и тотчас же докладывать об исполнении.

Трудно представить себе более откровенное извращение отношений власти и прессы. Вмешательством Фонда удалось хотя бы формально наказать виновных за такое посягательство на профессиональную самостоятельность СМИ.

Не вызывает сомнений настоятельная необходимость правового регулирования деятельности пресс-служб, пока еще не предусмотренных законом, и устранения пробелов в регламентации института аккредитации СМИ, используемых для сокрытия общественно значимой информации и ограничения доступа к ней журналистов.

Таким образом, вы сами можете убедиться, какое количество трудностей и нестыковок таит в себе проблема аккредитации. Предлагаемые ниже выдержки из различных положений об аккредитации проиллюстрируют те достаточно типичные нарушения прав журналистов, препятствующие их профессиональной деятельности, с которыми приходится сталкиваться вашим коллегам.

Мы умышленно включили в пособие ограниченное число Положений об аккредитации. Эти положения постоянно меняются, включая в себя все новые и новые более совершенные формы и способы ограничения журналистской деятельности, и у вас будет возможность (к сожалению, будет) найти дополнительный материал по аккредитации и те нарушения, которые содержит то или иное положение.

Правила аккредитации журналистов и средств массовой информации при парламенте Республики Калмыкия

1.      Аккредитации при парламенте Республики Калмыкия подлежат журналисты средств массовой информации, финансируемых из республиканского бюджета.

2.      Аккредитации при парламенте Республики Калмыкия не подлежат журналисты средств массовой информации, учредителями которых являются общественные и коммерческие организации, частные лица.

3.      Средствам массовой информации или отдельным журналистам может быть отказано в аккредитации в случаях необъективных или тенденциозных публикаций, распространенных ранее.

4.      Для аккредитации журналистов при парламенте Республики Калмыкия редакции средств массовой информации представляют заявку в письменном виде:

а)      от газет в количестве не более двух журналистов;

б)     от телерадиовещательной компании Республики Калмыкия в количестве, исходя из передач, выпускаемых в эфир на государственных языках республики.

5.      Аккредитованные журналисты имеют право освещать работу сессий, участвовать в проведении пресс-конференций, брифингов, круглых столов и иных форм работы по наиболее важным вопросам, рассматриваемым на заседаниях сессий, за исключением случаев, когда принято решение о проведении закрытого мероприятия.

6.      В случаях публикации материалов, искажающих деятельность парламента Республики Калмыкия, распространения сведений, порочащих честь и достоинство председателя парламента Республики Калмыкия, депутатов парламента Республики Калмыкия, журналист может быть лишен аккредитации.

7.      Аппарат парламента Республики Калмыкия извещает аккредитованных журналистов о заседаниях сессий парламента Республики Калмыкия и других мероприятиях и обеспечивает аккредитованных журналистов материалами сессий.

Положение о порядке аккредитации средств массовой информации при администрации Воронежской области

П. 3. Для получения аккредитации журналисту и редакциям СМИ необходимо представить заявку на аккредитацию и анкету, в которой отражаются следующие данные:

1.      Ф.И.О. журналиста.

2.      Название СМИ и должность журналиста.

3.      Адрес СМИ и телефон руководителя.

4.      Является журналист постоянным сотрудником или нет.

5.      Номер редакционного удостоверения.

П. 13. Редакциям СМИ для проведения теле- и фотосъемок на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых администрацией области, необходимо заблаговременно подать заявку пресс-секретарю главы администрации области или руководителю службы общественных отношений и получить соответствующее разрешение, согласованное с 1-м отделом администрации области.

Положение об аккредитации СМИ на заседаниях правительства Ярославской области и совещаниях с участием губернатора и председателя правительства области

П. 11. Представители средств массовой информации могут быть лишены аккредитации:

1.      За нарушение Закона РФ "О средствах массовой информации";

2.      За искажение информации о деятельности губернатора и председателя правительства области и смысла принимаемых постановлений.

Заключение

В настоящее время деятельность средств массовой информации осуществляется в сложных условиях. Политическое, цензурное, административное, финансовое давление на СМИ и журналистов, воспрепятствование осуществлению профессиональной деятельности, криминальное насилие – вот далеко не полный перечень тех мер, которые предпринимают противники гласности и свободы слова.

Для улучшении ситуации необходимо изменить отношение людей к продукции СМИ в сторону доверия и заинтересованности, значительно улучшить экономическую базу независимых средств массовой информации, сделать многое другое. Как мы уже говорили, необходим качественно новый, более высокий уровень журналистики в целом. И сегодня одним из критериев повышения уровня профессионализма журналиста является улучшение его правовых знаний.

Наивно полагать, что семинары и другие обучающие мероприятия, проводимые Фондом защиты гласности, способны сами по себе кардинально изменить положение вещей. Поэтому данный сборник – это попытка рассказать о нашей обучающей программе и одновременно призыв к тем, кого, как и нас, привлекает идея правового обучения журналистов: давайте объединим наши усилия, идеи, фантазию для совершенствования нашего нужного и благородного дела.

Пути совершенствования будут, конечно же, многообразны. Но бесспорно то, что мы должны знать друг друга, а для этого – искать и находить. Нам кажется, знакомство со сборником и желание обменяться мнениями по поводу его содержания - хороший повод для этого поиска.