Семинарское занятие по теме: «ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ» План семинара: УЧЕБНЫЙ ТЕКСТ...

Информация о документе:

Дата добавления: 29/12/2015 в 06:41
Количество просмотров: 73
Добавил(а): Дима Жебенёв
Название файла: seminarskoe_zanyatie_po_teme_istoriya_gosudarstven.doc
Размер файла: 685 кб
Рейтинг: 0, всего 0 оценок

Семинарское занятие по теме: «ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ» План семинара: УЧЕБНЫЙ ТЕКСТ...

Семинарское занятие по теме:


«ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ»


План семинара:

Введение

  • Какие этапы можно выделить в развитии дореволюционного российского делопроизводства?

1. Делопроизводство в Древнерусском государстве X- XIVвв.

  • Какими особенностями характеризуется делопроизводство на ранних стадиях развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца XV в.)?

  • Какие обязанности выполняли «печатники» и «металники»?

  • Какие факты указывают на наличие культуры составления документов на Руси в X в.?

  • Какие разновидности документов составляются в X-XV вв.?

  • Как назывались места хранения документов, и где преимущественно эти документы хранились?

  • Что означал термин «дьяк» применительно к делопроизводству Древней Руси?

  • Какие элементы унификации форм документом получили развитие в делопроизводстве Древней Руси?

  • Какой материал использовали для создания документов, и как он назывался на Руси до конца XIV в.?

  • Какая форма документа считается самой ранней формой документа на Руси?

  • Почему технология формирования документов в одну единицу хранения получила название «столбцовой»?

  • Какие формы удостоверения документов существовали в X - XIV вв.?

  • Какой материал использовали для изготовления печатей?

  • В чем различие между вислой и прикладной печатями?


2. Система приказного делопроизводства XV- XVIIвв.

  • Почему система делопроизводства на Руси в XV - XVII вв. получила название «приказной»?

  • Какова этимология термина «приказ»?

  • Какова была структура приказа?

  • Как в крупных приказах назывались объединения подьячих?

  • Как называлась канцелярия воеводы в структуре местного приказа?

  • Когда на Руси появилась бумага, и какова была технология ее изготовления?

  • Какие инструменты использовались для письма?

  • В XV в

  • Какая форма документа в XV в получила название «тетрадь»?

  • Какие виды документов в системе приказного делопроизводства обозначались терминами «указ», «наказ», «приговор», «доклад», «память», «отписка», «челобитная»?

  • Какие формы обращения к великому князю практиковались в челобитных XV - XVII вв.?

  • Какие этапы включала в себя процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве?

  • Какие действия в системе приказного делопроизводства обозначались терминами «отпуск», «чернить», «белить», «справлять», «справа», «припись»?


3. Система коллежского делопроизводства XVIIIв.

  • С кем из государственных деятелей России связывают переход от приказной системы управления к коллежской?

  • Почему новые структуры государственного управления получили название «коллегии»?

  • Какой документ явился исходным в становлении законодательной базы коллежской системы делопроизводства?

  • Как называлось подразделение в коллегии, за которым закреплялась делопроизводственная деятельность?

  • Какие служебные обязанности в системе коллежского делопроизводства вменялись секретарю?

  • Какие служебные обязанности в системе коллежского делопроизводства вменялись экзекутору?

  • Какие дела в коллегиях рассматривались в первую очередь?

  • Какие сроки определялись для решения государственных дел?

  • Что такое «поверстный срок»?

  • Какие меры предпринимались для своевременности решения государственных дел?

  • Какие служебные обязанности в системе коллежского делопроизводства вменялись нотариусу?

  • Какие служебные обязанности в системе коллежского делопроизводства вменялись актуариусу?

  • Какие служебные обязанности в системе коллежского делопроизводства вменялись регистратору?

  • Какие служебные обязанности в системе коллежского делопроизводства вменялись прокурору?

  • Какие служебные обязанности в системе коллежского делопроизводства вменялись архивариусу?

  • Какие ограничения были введены в порядке пользования печатями?

  • Чем было обусловлено введение присяги для канцелярских служащих?

  • Каково содержание понятия «генеральный формуляр»?

  • Какие реквизиты были выделены из текста?

  • Каким документом определялась важность работы в канцелярии?

  • Какие формулы титулования сложились к концу XVIII в.?

  • Какие виды документов вводил указ Екатерины II «Учреждения для управления губерний» для сношений между собой высших, центральных и местных учреждений?

  • Какими общими тенденциями характеризовалось развитие делопроизводства в XVIII в.?


4. Система министерского делопроизводства XIX- начала XXв.

  • С кем из государственных деятелей России связывают переход от коллежской системы делопроизводства к министерской?

  • Какой принцип лежал в основе министерской системы управления?

  • Какой документ явился исходным в становлении законодательной базы министерской системы делопроизводства?

  • Какие подразделения входили в состав министерства?

  • Какие новые реквизиты документа появились в XIX в.?

  • Кто из государственных деятелей России XIX в. инициировал процесс унификации языка служебного письма?

  • Какая форма доставки исходящей корреспонденции существовала в России до середины XIX в., и какие новые формы появились к концу века?

  • В чем состояла задача ревизии дел?

  • Какие новые формы документов появились в середине XIX - начале XX вв.?

  • Какие новые реквизиты документов появились в середине XIX - начале XX вв.?

  • Что такое «канцеляризмы»?

  • Какую роль в делопроизводстве этого периода играли «письмовники»?

  • Какую роль в развитии делопроизводства сыграло введение пишущих машинок?

  • Как изменились технические средства передачи информации, и как они повлияли на развитие делопроизводства в конце XIX - начале XX вв.?


5. Система советского делопроизводства (1917-1990 гг.)

  • Какие причины повлияли на снижение уровня делопроизводства после Октябрьской революции 1917 г.?

  • Какие первые декреты СНК были направлены на упорядочивание процесса документирования в Советской России?

  • Какие направления в сфере оптимизации делопроизводства развивались в советской науке в 20-е годы?

  • Какие организации занимались теорией и практикой управления и делопроизводства в 20-е годы в СССР?

  • Какую роль в решении проблем делопроизводства играл Кабинет стандартизации, созданный при ИТУ в конце 20-х гг.?

  • Какой вид специальной документации разрабатывался Госпланом РСФСР и ЦСУ РСФСР?

  • Какие причины повлияли на снижение уровня теории и практики делопроизводства в 30-е - 50-е гг. в СССР?

  • Какая организация получила в конце 50-х гг. монопольное право контролировать постановку документальной части делопроизводства учреждений, организаций и предприятий?

  • Какая обязанность была возложена на Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД)?

  • Какая система документации стала правопреемницей ЕГСД?

  • Когда были изданы государственные стандарты (ГОСТ) на управленческую, технико-экономическую и социальную информацию?

  • Какие причины помешали внедрению автоматизированной системы управления (АСУ) и общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления народным хозяйством (ОГАС) в 90-х гг. В СССР?





УЧЕБНЫЙТЕКСТ

Введение

Российское делопроизводство как система начинает складываться с середины XVв. по мере превращения Московского княжества в Великорусское государство. В период с XVпо XVIIвв. делопроизводство получило название «приказного».Следующий этап становления российского делопроизводства XVIIIв. связан с именем Петра Iи его коренными реформами в управлении государством. Этот этап получил название «коллежское делопроизводство». В начале XIXв. (1801-1811 гг.) вследствие ослабления высшего и центрального аппаратов управления государством Александр Iпроводит реформы, существенным моментом которых была замена коллегий на министерства. Система делопроизводства этого периода (вплоть до Февральской революции 1917 г.) получила название «министерской».Каждый из этих периодов развития делопроизводства внес свои традиции и нормативы в области создания и оформления документов.


1. Делопроизводство в Древнерусском государстве X- XIVвв.

На ранних стадиях развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца XVв.) государственных учреждений еще не существовало. В этих условиях единая система делопроизводства не была востребована самой системой управления. Ее функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица или органы, осуществлявшие свою деятельность либо вообще без штата чиновников, либо с очень ограниченным штатом. Не существовало и системы профессионального обучения лиц, ведущих делопроизводство. В период правления Владимира Святославовича в Киеве - столице Древнерусского государства (978-1015 гг.) - существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности «печатников»- хранителей княжеской печати, «металников»- судейских секретарей, писцов и дьяков при князьях и крупных феодалах.

Письменные документы, дошедшие до нашего времени, данные, полученные археологами и лингвистами, показывают, что уже в Xв. в Древнерусском государстве была культура написания документов. Это договоры с Византией 911 г. и 945 г. Примечательно, что в обоих договорах упоминается о практике составления документов. В первом случае - письменных завещаний, во втором - подорожных грамот для купеческих кораблей.

В этот период в основном документируются правовые отношения: создаются жалованные и вкладные грамоты, завещания. Археологические раскопки сначала в Новгороде, а потом и в Пскове, Смоленске, Витебске, Старой Руссе и других городах позволили обнаружить частную переписку рядовых жителей северо-западных областей Древнерусского государства X-XVвв. (как мужчин, так и женщин). Возникают и достаточно крупные собрания письменных материалов, еще не разделенных на документные архивы и книжные библиотеки. С развитием законодательных основ государства наряду с объемными многостраничными правовыми актами («Русская Правда», Новгородская и Псковская судные грамоты, Двинская уставная грамота) создаются документы, фиксирующие конкретные частные правоотношения. Это многочисленные разновидности уставных, жалованных, вкладных, купчих грамот; заемные, закладные кабалы, фиксирующие заем денег; житийные записи - при срочном найме работников; полные грамоты - при продаже в рабство; отпускные грамоты и т.д.1

_____________________________________________________________________________

1 Уставные грамоты- акты, определявшие управление той или другой области. Различают два вида уставных грамот: 1) грамоты, определявшие порядок местного правительственного управления, и 2) грамоты, определявшие порядок местного самоуправления. Жалованные грамоты-название правовых актов, предоставлявших церквям, монастырям и различным учреждениям. а также и частным лицам определённые льготы и преимущества. Вкладные грамоты- акты, фиксировавшие передачу (вклад, дачу) имущества (земли) в собственность монастырей и церковных учреждений.

С увеличением числа создаваемых документов обозначились и места для наиболее безопасного их хранения. Место хранения документов называлось ларем, а лицо, ответственное за хранение документов, - ларником. В городах это, как правило, центральные храмы, посвященные святым, выбранным в покровители конкретного города. Поскольку правом выдачи документов, закрепляющих за горожанами земли и другое имущество, пользовались и «концы» (районы) Новгорода, то хранилищами и местом создания документов стали храмы, посвященные покровителям (патронам) цеховых ремесел - рыбаков, торговцев различным товаром, шорников, оружейников и т.д. В таких патрональных храмах велись судебные дела и книги записи торговых операций. Часто само хранение документов в храме придавало им требуемую юридическую силу. В Пскове, например, документы хранились при Троицком соборе в ларях – сундуках. Государственные и церковные акты, которые утверждались на вече, помещали в «Ларь Святой Троицы», придавая им тем самым свойство официального документа. По существу, псковский ларь был и архивом, и канцелярией. В Новгородской республике решения вече оформлялись в «вечевой избе»- особой канцелярии, возглавляемой вечевым дьяком. Здесь же хранилась и печать «Великого Новгорода».

Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы(смоленские, немецкие и др.) и монастыри, так как церковь обладала широкой юридической компетенцией. Сам монастырь - достаточно крупное экономическое предприятие - документировал свою судебную и хозяйственную деятельность, иногда используя для этого и свободное место в духовных книгах.

Накопление традиций в сфере документирования вело к формированию круга профессиональных специалистов в области создания и обработки документов. Первоначально их состав пополнялся за счет церковных псаломщиков и диаконов (дьяконов). Не случайно с XIVв. термин «дьяк»как обобщающий закрепился за всеми лицами, ведущими делопроизводство. Параллельно стали вырабатываться устойчивые образцы обращенийи завершенийв документах, формуляры, т.е. типовые унифицированные формы отдельных, наиболее распространенных документов, из которых составлялись своеобразные пособия по делопроизводству - «формулярники». Устанавливаются приемы засвидетельствования документов, их составления (документы начинают проходить стадии написания - чернописи, редакциии беловика) и такие элементы, как скрепы, печати, мосты(подписи на склейках). Появляются также элементы защиты информации от несанкционированного доступа на стадии хранения и использования. Зафиксированы и первые случаи подделки документов в политических и лично-корыстных целях.

Объем документов определить не представляется возможным, однако характерно, что в Городище под Новгородом и в самом Новгороде найдено около 350 свинцовых печатей - булл, употребляющихся для скрепления документов. Примерно столько же их найдено позднее при проведении раскопок в Пскове.

В Древнерусском государстве выработалась и процедура отмены юридической силы документов. Материалы вынимались «ларником» и уничтожались в присутствии свидетелей. Особо важные документы уничтожались специально выбранной городским вече комиссией, часто публично, в торжественной обстановке. Менее значительные документы возвращались авторам или просто смывались с пергамента, на котором были написаны, а зачищенные листы снова шли в дело. Достаточно распространенная практика подделки и подчистки текстов потребовала внесения в судные грамоты указаний об аннулировании подложных документов.

Практически до конца XIVв. основным материалом для письма на Руси служил пергамент (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах и «хартией»и просто «телятиной». Лучший пергамент привозили из Греции или ганзейских городов.

Самой древней формой документа на Руси была грамота.Этим термином, заимствованным из Византии (греч. grammata - письмо, писчая бумага), обозначали все виды письменных документов: от царских указов, актов и постановлений до деловых писем (официальных и частных). На Руси грамота представляла собой отдельный лист пергамента шириной около 3,5 вершков (15-17 см). Размеры документа могли быть различными за счет подклейки следующих листов. Документы, формировавшиеся в одну единицу хранения по какому-либо признаку, подклеивались друг за другом и образовывали длинную ленту, которая затем сворачивалась в свиток или рулон - «столбец».Места соединения листов носили название «склеек» или «составов».Составные части столпа назывались «поставами». Подписи подьячих, скреплявших дела или документы, состоящие из нескольких листов, делались на оборотной стороне по склейкам. В тех случаях, когда в состав одного столбца входило несколько обособленных дел, каждое из них называлось «столбиком». Отсюда и название данной технологии работы с документами – «столбцовое делопроизводство».Потерявшие ценность документы счищали, а дорогостоящий материал подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации.

В этот же период получила расширение практики удостоверения документов печатями. История печатей начинается в глубокой древности. Считают, что само слово «печать«в славянских языках происходит от слова «пеку»и связано оно с обозначением орудия для выжигания знака. С конца IX– начала Х века, с установлением определенного порядка оформления письменного документа, печать стала основной формой заверения; она заменяла подпись и подтверждала подлинность документа. С Х II- XIIIвека грамоты обязательно скрепляли печатью.

Появление на Руси актовых печатей предположительно можно относить к последним годам княжения князя Игоря. Основной причиной зарождения обычая скрепления документов печатями следует считать необходимость удостоверения дипломатических и торговых нужд многочисленных и постоянных контактов Руси и Византии. Именно поэтому на Руси утвердился византийский облик печатей, хотя изображения на них (тип) были вполне самобытны и независимы от влияния Византии. Вполне вероятно, что первоначально печати употреблялись лишь в практике международных дипломатических отношений.

На протяжении почти пяти столетий на Руси употреблялись вислые печатииз металла – серебра, золота, свинца. У таких печатей изображения были с обеих сторон – матрица вырезалась и для лицевой стороны – аверса(фр. aversот лат. adversus– обращенный лицом к чему-либо, кому-либо) и для оборотной стороны – реверса(лат. re­vers– обратный) печати.

Древнейшей известной в настоящее время печатью является свинцовая булла князя Святослава Игоревича (ок. 945-972), на обоих сторонах которой помещено изображение княжеского знака, так называемого «знака Рюриковичей». Печати князей Х - 1-й половины ХIвека получили название «булл архаической традиции». На них, кроме изображения княжеского знака и круговой надписи, встречаются изображения святых. Происходят они из южных и новгородских находок. В печатях архаической традиции ярко отразилась связь с древнейшими русскими монетами.

Но не только князья имели право владения печати. Кроме них, право скрепления документов печатями имели митрополиты и епископы. До настоящего времени дошли буллы епископов Новгорода, Смоленска, Полоцка и Галича. Все они по существу однотипны – их обязательным атрибутом является изображение Богоматери «Знамение».

Процесс государственной централизации нашел яркое отражение в истории государственных учреждений, как центральных, так и местных. Возросшее значение различных органов власти, расширение сферы их деятельности выразилось в значительном увеличении числа учреждений, использующих печати. В этот период продолжают пользоваться печатями и различные должностные лица – воеводы, дьяки и другие. На смену металлическим приходят воскомастичные печати, подавляющее большинство которых сохранилось при документах. Воск был дешевле по сравнению с металлом, а число документов, которые надо было удостоверять печатью, увеличилось. Кроме того, в XVвеке для изготовления документов стали применять бумагу, которая не могла выдержать вес свинца. В XIVвеке на Руси появляется другая традиция – печать оттискивали на самом документе или предмете. Такую печать называют прикладной.

С увеличением объемов делопроизводства менялась графика письменности: первоначально документы составлялись уставнойманерой письма, характерной для книжного дела с выписыванием букв с прямыми очертаниями. В XIVв. стал использоваться полуустав, позволивший ускорить процесс письма за счет выносных букв и сокращений отдельных слов. Документы писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова. Из знаков препинания к XIVв. стала использоваться точка в конце предложения.

Несмотря на постоянное расширение практики документирования управленческих действий и юридических фактов, говорить о делопроизводстве в период Древнерусского государства и феодальной раздробленности как о системе определенных норм и правил еще преждевременно. Это период постепенного складывания традиций русской системы делопроизводства, накопления опыта документирования, обработки и хранения документов, обеспечения их сохранности, в том числе защиты от несанкционированного доступа и подделки.


2. Система приказного делопроизводства XV- XVIIвв.

Система государственного делопроизводства начинает складываться в период формирования русского централизованного государства, с середины XVв. Управление Московским государством сложилось из управления удельным княжеством, а последнее было не столько государство, сколько хозяйство князя, в котором различные части управления поручались отдельным боярам, составляя прообразы будущих административных ведомств.

По мере превращения Московского княжества в великорусское государство в нем усложнялись административные задачи, отдельные части управления, находившиеся в ведении того или иного лица по приказу князя, превратились в сложные и постоянные присутственные места - избыили приказы. Происхождение термина «приказ» связано с практикой личных поручений (приказов) великого князя ближайшему окружению - князьям и боярам по разрешению отдельных вопросов государственного управления. Их деятельность объединялась высшим правительственным учреждением - Боярской Думой. Московским великим князьям удалось создать сильную централизованную систему управления, в которой все важнейшие функции административного управления выполняли Боярская Дума и приказы. Именно поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом- по названию первых государственных учреждений - приказов. Этот период охватывает время с XVпо XVIIвв. В целом система органов государственного управления в этот период выглядит следующим образом (см.схему).

Однако в этот период управление не составляло стройной системы и строилось на системе поручений - какой-либо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. С другой стороны, нередко в управлении одного ведомства одновременно участвовало несколько разных учреждений, что приводило к смешению их функций и неразберихе.

В этот период в системе государственного управления не прослеживался последовательно принцип отраслевого управления: часть приказов являлась органами территориального управления, а часть ведала отдельными отраслями. Общее количество приказов, существовавших на Руси, точно не известно, в частности, в XVIIв. разные исследователи называют их число от 40 до 70. Во главе отдельного приказа стоялприказной судья(в некоторых приказах судей было по два и более; они назывались товарищами главного судьи), назначаемый из думных чинов. В его ведении состояли дьяки- от одного до трех, а к концу XVIIв. в крупных приказах - от 6 до 10 человек. В ведении дьяков находились подьячие, которые в соответствии со стажем работы делились на «старых» (старших), «середних» и «молодых» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы», или «повытья», - структурные подразделения приказов. Для приведения в исполнение разных распоряжений существовали особые должности - толмачи, трубники, недельщики и др. В их обязанности входило также доставлять переписку приказов по принадлежности, вызывать тяжущихся на суд и др.

ПРИКАЗНОЙ СУДЬЯ


ДЬЯКИ


ПОДЪЯЧИЕ


СТАРЫЕ


СЕРЕДНИЕ

МОЛОДЫЕ



В деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления четко не разграничивались. Определенно можно лишь сказать, что распорядительная деятельность всецело принадлежала приказным судьям, роль дьяков была гораздо скромнее. Они наряду с подьячими занимались организацией и ведением делопроизводства. Через их руки в приказ поступали челобитные, доклады, доношения местных правителей, они хранили дела и вели письмоводство. Старшим подьячим, наиболее опытным и уважаемым, и подьячим «средней руки» доверялась сложная работа, связанная с подготовкой решений по делам, хранением дел, опечатыванием архивных сундуков. Младшие подьячие не пользовались особым доверием. Многие царские указы XVIIв. обращают внимание на необходимость строго контролировать их работу. За ошибки, допускаемые в официальных документах, подьячих строго наказывали: били батогами, лишали жалованья.

На местах в ведении приказов состояли воеводы, управлявшие территориями и выполнявшие предписания центральных властей. Воеводы имели свою «канцелярию» - приказную избу и помощников - «меньших» воевод и дьяков. В приказной избе хранилась государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба делилась на столы. Например, Нижегородская съезжая изба в 1663 г. состояла из четырех столов: денежного, где хранилась казна и приходно-расходные книги; судного, занимавшегося делопроизводством по вершенным и невершенным судебным делам; сыскного и поместного и ямского, хранившего царские грамоты о поместных делах. Приказные избы представляли собой одновременно и присутствие, и канцелярию, и архив. Документы обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные - в сундуках-ларях в тех же помещениях, где велась текущая работа и прием посетителей.

В XVв. дорогостоящий пергамент вытеснила бумага, которую первоначально также привозили из западноевропейских стран, а со второй половины XVIIв. - своя, отечественная. Первую бумажную «мельницу» (фабрику) построили на реке Пахре по приказу патриарха Никона, затем в Москве на реке Яузе. Однако только в XVIIIв. после строительства нескольких бумажных мануфактур удалось удовлетворить внутренний спрос на бумагу в России. Первоначально бумага изготавливалась из тряпья, а чернила делались из солей железа и дубильных веществ, добываемых из чернильных орешков - наростов на дубовых листьях. Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги делало текст особенно стойким, он почти не выцветал. Поэтому документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются.

Инструментами письма служили гусиные перья, затачиваемые особым образом перочинным ножом. Лучшими, как отмечают историки, считались перья из левого крыла гуся, а сама очинка требовала значительного уменья. Гусиные перья применялись вплоть до второй половины XIXв., хотя металлические перья появились уже в начале века. Написанный гусиным пером текст посыпался мелким кварцевым песком. Московские приказы пользовались песком, привозимым с Воробьевых гор, который считался особенно светлым и чистым. С появлением, так называемой скорописи(начертание округлых букв и использование графических сокращений слов и частей слов с вынесением их над строкой письма), свободно читать такие тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки.

В делопроизводстве приказов продолжала использоваться столбец. Важные государственные акты могли иметь особенно большие размеры. Например, грамота царя Алексея Михайловича Пыскорскому монастырю на земли имеет длину более метра, а Соборное уложение 1649 г. насчитывает 309 метров!

Столбец являлся фактически не одним документом, а включал всю совокупность документов дела. Текст в столбцах писался только с одной стороны, оборотная использовалась лишь для проставления помет, резолюции, адреса. Документы хранились свернутыми в свиток или рулон; для особо важных документов изготавливались специальные футляры, но чаще они хранилось просто в ларях, или сундуках. Такая форма документа была неудобной, поскольку много времени уходило на развертывание и свертывание столбца при поиске необходимых сведений. Чтобы свиток при разматывании не волочился, его наматывали на деревянный стержень – так родилось слово «волокита», смысл которого не требует особого пояснения, - речь идет о необоснованном затягивании принятия решения.Сама склейка была недостаточно прочной, что приводило к ветшанию и износу документа. Столбцовая форма делопроизводства отменена Петром I.

Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма. Тетрадь- это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др. Известно огромное количество разновидностей книг - более трехсот. Это - ужинные, умолотные, денежные и другие книги. Но основной формой документа все-таки оставался столбец, имеющий по существу характер «дела», последовательно отражавшего все «производство» по тому или иному вопросу, начиная с инициативного документа (челобитной, памяти), включая все промежуточные документы (справки, выписки из других дел) и заканчивая документом, содержавшим решение. Остальные бумаги, не сформированные в столбцы, тетради или в книги, сгруппировывались в связки, где нередко оказывались самые разнообразные документы.

Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным. Все существовавшие в этот период документы группируются в следующие основные виды:

  • царь издавал грамоты: указы, поступавшие в приказы, и наказы, поступавшие воеводам и другим местным начальникам;

  • Боярская дума издавала приговоры;

  • приказы представляли царю доклады;

  • приказы между собой сносились памятями;

  • от воевод с мест в приказы поступали отписки;

  • обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.

Важнейшим признаком официального документа является его формуляр - совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого вида документа. Формуляр - результат повторяемости управленческих ситуаций и управленческих действий. Исследователи отмечают, что еще на заре клинописи письменные памятники отличались использованием устойчивых текстовых формулировок с определенным расположением материала.

В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста, т.е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др. и собственно содержание документа составляли один сплошной текст. Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские указные грамоты начинались указанием автора и адресата (от кого - кому):

«От царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой и Белой России самодержца, боярину нашему и воеводам князю Якову Куденетовичу Черкасскому...»

или:

«...князю Ивану Алексеевичу Воротынскому с товарищами...»

Челобитные и отписки начинались с обращения:

«Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой ...»

или:

«Царю государю и великому князю Алексею Михайловичу, всея Великой и Малой и Белой России самодержцу, бьет челом сирота твой Ивашко Михайлов ...».

При обращении к великому князю служилые люди писались холопами(«бьет челом холоп твой»); посадские люди и крестьяне, их жены, вдовы и дети - сиротами; духовные лица - богомольцами.

В заключительной части указной грамоты обозначалась дата ее составления и место, где она была написана:

«Писан в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 1667 года, марта в 17 день».

Челобитная заканчивалась и заверительной надписью: «К сей челобитной Демьянко Власов руку приложил», а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной.

Кроме этих обязательных элементов можно говорить о некоторых стабильных элементах текста для каждой разновидности документа. Например, изложение просьбы в челобитных начиналось традиционной формулой: «... вели государь мне дать...», а заканчивалось: «...царь-государь смилуйся пожалуй...».

Анализируя формуляр документов приказного периода, многие исследователи отмечают наличие устойчивых форм, образцов, по которым совершалось делопроизводство. В частности, по единому образцу писались наказы воеводам из приказов, включавшие следующие части:

- вступление в должность нового воеводы, порядок приема должности от прежнего воеводы;

- постановления о финансовом управлении;

- отношение воеводы к местному обществу и выборным должностям;

- постановления о полицейской деятельности воеводы;

- определение военных обязанностей воеводы, правила его отношения к инозем-цам.

Считается, что в этот период родились термины«дело»как собрание документов по какому-либо вопросу,и «делопроизводство»как процесс производства («вершения») дел. Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве включала следующие основные этапы:

- поступление документа на рассмотрение;

- подготовка дела к «докладу»;

- рассмотрение и решение дела;

- оформление документа, содержащего решение.

Рассмотрение дела в приказе начиналось по инициативе царя или по жалобе, извету, челобитной или отписке. Указание царя передавалось им лично кому-либо из чинов приказа или передавалось в приказ через кого-либо из тех, кто находился в это время при царе. По указу царя либо сразу готовилось решение («отпуск»), если приказ располагал для этого нужными сведениями, либо начиналось исполнение - рассмотрение вопроса и сбор необходимых материалов.

Порядок составления документа в приказе был следующий. При поступлении указа на нем проставлялась дата, и дьяк делал помету «Выписать», что означало «Навести справки». Фактически это означало начало рассмотрения дела. Подготовкой проекта ответного документа (решения по делу) к рассмотрению («докладу») занимались столы (повытья), где дьяк или по его поручению старший подьячий собирал нужный материал. Далее проект поступал на рассмотрение к приказным судьям.

Роль докладчика по делу принадлежала дьяку, а решение вопроса - приказным судьям. Решение по делу принималось после его обсуждения. Приказные судья могли согласиться с подготовленным решением, но могли и внести свои коррективы. В результате после вынесения решения дьяк «чернил»подготовленный документ, т.е. исправлял его, младший подьячий «белил»его, т.е. переписывал набело, Старый подьячий «справлял»его, т.е. сверял беловик с черновиком и удостоверял («справлял») его своей подписью - «справой», которая выражала ответственность подьячего за точное соответствие беловика черновику, но еще не придавала юридической силы документу.

Руководители приказов - судьи и приближенные к ним лица, участвовавшие в принятии решений, - не ставили своих подписей на документах. Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами. Таким образом, для придания юридической силы документу требовалась «припись»(подпись) дьяка: «а на всех делах закрепляют и помечают думные дьяки, а царь и бояре ни к каким делам ... руки не прикладывают, для того устроены они, думные дьяки». Подпись дьяка была весьма своеобразна: если документ состоял из нескольких листов, дьяк «приписывал» документ на каждой склейке, проставляя по одному слогу своей фамилии на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа, что было узаконено Судебником 1550 г. Это предохраняло документ от фальсификации и подлога.

В московских приказах впервые намечается обособление оконченных дел от «текущих». Наряду с хранением документов в кулях, мешках, сундуках в некоторых приказах (например, Поместном приказе) появляются шкафы для хранения документов, а затем и меры по охране документов, например снабжение сундуков замками.

Изучение Уложения 1646 г. и целого ряда указов, принятых позже, позволяет говорить о введении норм письменного оформления различных договоров, установлении внешнего единообразия деятельности приказов. В Уложении перечислены неприсутственные дни -Рождество (с 24 декабря до 8 января) и вся неделя Пасхи и др.; общее количество неприсутственных дней было достаточно велико. Сношения приказов с городами до учреждения почты в 1666 г. осуществлялись с помощью нарочных; ответы воеводам отсылались не с нарочным гонцом, а при случае.

В целом, в приказной период постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, действуя отрывочными и частными мерами, не сознавая общих административных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство. Только с середины XVIIв. принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.


3. Система коллежского делопроизводства XVIIIв.

Необходимость повышения эффективности государственного управления вынудила Петра Iликвидировать прежние государственные структуры (приказы), заменив их новыми. Первым новым учреждением стал Сенат (1711 г.)- первоначально законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями. После образования Сената были сформированы центральные органы отраслевого управления - коллегии. Для их размещения на Васильевском острове было возведено колоссальное здание Двенадцати коллегий. По замыслу Петра они должны были заменить неповоротливую систему и внести в управление два новых начала:

  • Систематическое разделение ведомств (приказы часто подменяли друг друга, выполняя одну и ту же функцию, что вносило хаос в управление; иные же функции бывали и вовсе не охвачены каким-либо приказным производством).

  • Совещательный порядок решения дел. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которого, как правило, входили президент, вице-президент, 2-3 советника и асессоры. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (глава 2 Генерального регламента «О преимуществе коллегий»).

Форма новых центральных органов управления была заимствована в Швеции и в Германии. Основой для регламента коллегий послужило шведское законодательство.

В результате петровских реформ в области управления сложилась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы - на местах. Всего за 1718-1720 гг. вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная коллегия и Главный магистрат.


Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой реформы стал «Генеральный регламент»(«Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют»), утвержденный Петром I28 февраля 1720 г.

С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окончательно отделяются обязанности присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности,которая закрепляется за самостоятельным подразделением - канцелярией.

Особое внимание Петр Iуделил устройству канцелярии. Для работы в новых условиях правительство не сочло возможным ограничиться старым кадровым составом (дьяками и подьячими) из боязни перенесения старых приказных порядков в новые учреждения. Были учреждены новые должности, в состав которых вошли: секретарь, экзекутор, прокурор, нотариус, регистратор, актуариус, архивариус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи(для устного перевода) и вахмистр(сторож для охраны).

Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений, контроль за их исполнением, хранение печати коллегии.

Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса, которая включала: вступление дела, подготовку дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль за исполнением решения, архивное хранение дел.

Регламент настолько подробно разрабатывает все вопросы деятельности канцелярии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь ящики с замками), как должны сидеть канцеляристы (по двое за одним столом) и т.д. Рабочий день в коллегиях начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был продлен до 8 часов. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев и праздников. За один день неявки на работу у канцелярского служащего вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье.

Алгоритм работы данного подразделения можно рассмотреть на примере канцелярии Сената. Процедура делопроизводства начиналась с того, что секретарь принимал все пакеты, адресованные на имя Сената, и распечатывал их. Исключение составляли пакеты с надписью «Секретно», они передавались лично генерал-прокурору Сената.

Все бумаги вносились в реестр и передавались в столы для производства (подготовки к рассмотрению в заседании). Предварительной подготовкой дела занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по данному делу (для этого в другие учреждения могли направляться канцелярские запросы) и выписку всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы являлась краткая записка по делу (или экстракт) с кратким изложением существа вопроса, всех обстоятельств дела и существующих законов, в соответствии с которыми должно решаться дело.

По завершении подготовки дела к докладу секретарьскреплял его по листам и докладывал на заседании присутствия сенаторам. Прочтя дело, секретарь давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так, чтобы на обсуждение дела ушло не более трех часов.

Рассмотрение дела велось в присутствии всеми членами Сената. Ход обсуждения вопроса и принятое решение записывалось нотариусомв протокол («повседневную записку» или журнал). Если член Сената имел особое мнение, он имел право требовать записать его в протокол, и его требование исполнялось. Протоколы подписывались сенаторами тот же день. Введение подписи руководителя присутственного места на документе и членов Сената (коллегии), принимавших участие в решении вопроса, было серьезным новшеством. Впервые Петр Iстал лично подписывать издаваемые им указы. Еще ранее - в 1716 г. - был издан указ о подписании главами губернской администрации доношений в Сенат о получении сенатских указов. Позднее эту норму ввели в Генеральный регламент

По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые подписывались секретарем. После регистрации, скрепленные государственной печатью, они отсылались по назначению. На полученные из Сената указы все присутственные места и лица должны были направлять рапорт о получении указа, а по исполнении - рапорт об исполнении указа. За неприсылку в Сенат рапорта полагались штрафы: за 1 месяц промедления - 100 руб., за два - вдвое больше и т.д., наконец, 5-месячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры.

Для записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа вводилась должность экзекутора.При малейшей задержке исполнения указа он обязан был доносить об этом генерал-прокурору.

Аналогичным образом была построена работа в коллегиях. В первую очередь, в коллегиях рассматривались государственные дела, затем - частные. На решение государственных дел полагалась неделя, при необходимости наведения справок в губерниях устанавливалсяповерстный срок- по 2 дня на сто верст в один конец и столько же в другой. Через неделю после получения справки дело должно было быть решено под угрозой смертной казни.Частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев.Первоначально эти сроки выдерживались. Однако позже они перестали выдерживаться из-за накопления большого количества нерешенных дел - и коллежское делопроизводство отличались редкой медлительностью. Некоторые дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.

Все делопроизводство коллегии велось под наблюдением секретаря. Важные бумаги составлял он сам, остальные готовились под его надзором. Канцелярская работа распределялась между служащими, и обязанность каждого была строго определена регламентом. Так, нотариусвел протоколы («повседневные записки») по всем делам, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе он записывал все дела, какие докладывались присутствию и составлял по ним резолюцию. По окончании месяца эти листы переписывались набело и переплетались. Нотариус же вел реестр нерешенных дел, а секретарь против каждого отмечал, у кого оно находится в производстве. Этот реестр постоянно находился на столе присутствия перед местом президиума, чтобы члены коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных дел.

Актуариусвел общий журнал всем входящих бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность и заведовал заготовлением канцелярских принадлежностей.

В ведении регистраторанаходились регистрационные книги - журнал, в который за весь год кратко записывалось содержание всех дел, решенных в коллегии (последние располагались по алфавиту, с указанием, куда и когда каждое дело послано), и 4 регистрационные книги («регистратуры») - А, В, С и D. Книги А и В служили для регистрации исходящих документов, С и D- для регистрации входящих.Регистрация документов в коллежской системе делопроизводства сопровождала их не только в течение всего процесса производства дела, но и после - в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наряду с датой появляется и регистрационный номер, соответствующий номеру записи в регистрационной книге.

Книга А использовалась для записи краткого содержания всех документов - реляций и докладов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга В - для записи краткого содержания документов, направленных другим учреждениям и лицам; книга С содержала расположенные в хронологической последовательности краткие выписки из указов и рапортов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. Все это по завершении года переплеталось и приобретало форму книги. Книга Dсоответственно, содержала краткие выписки из всех полученных от других коллегий, губерний и иных учреждений и лиц документов, которые группировались по территориальному и хронологическому принципам и по завершении года вместе с реестром переплетались.

При каждой коллегии состоял прокурор, наблюдавший за порядком и законностью решения дел. В случае крайней волокиты он должен был доносить об этом генерал-проку-рору Сената. В его обязанности входило наблюдение за исполнением указов. Для этого он имел особую книгу, на одной стороне которой он отмечал, когда и какой указ состоялся, а на другой - что по указу исполнено и когда.

Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному чиновнику, который расписывался в получении и не распечатывая передавал в присутствие. Указы, присылаемые из Сената, распечатывались в присутствии самим президентом коллегии, а остальные бумаги - старшим членом присутствия. Далее все поступившие бумаги помечались секретарем с обозначением времени их поступления и сдавались актуариусу для записи в регистрационных книгах. При этом на самом входящем документе проставлялся регистрационный номер, а в регистратуре помечалось, в какой стол передана бумага на исполнение.

Канцелярским служащим каждый документ передавался под расписку, вносившуюся в квитанционную книгу. При возвращении дела такие расписки уничтожались, и в книге отмечалось время возвращения дела. Кроме письменных прошений дела могли начинаться и по устному заявлению просителя, который расспрашивался в присутствии президентом и затем, если его требование подлежало удовлетворению, по удалении просителя из присутствия, устраивалось обсуждение и объявлялось просителю решение.

Предварительной подготовкой дела для рассмотрения в присутствии коллегии занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по данному делу (для этого в другие учреждения могли направляться канцелярские запросы) и выписку всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы являлся доклад и краткая записка по делу (или экстракт) с кратким изложением существа вопроса, всех обстоятельств дела и существующих законов, в соответствии с которыми должно решаться дело.

Рассмотрение и решение дела велось в присутствии всеми членами коллегии, докладывалось дело секретарем. Решение принималось большинством голосов, причем при равенстве голосов голос председателя имел перевес. Ход обсуждения вопроса и принятое решение записывалось нотариусом в протокол («повседневную записку» или журнал). Если член коллегии имел особое мнение, он имел право требовать записать его в протокол, и его требование исполнялось. Протоколы подписывались всеми членами коллегии в тот же день. Таким образом, Генеральный регламент предусматривал систематическую запись всего хода обсуждения дел.

После заседания и подписания протокола канцелярия готовила «исполнительные бумаги», содержавшие решение вопроса и отсылавшиеся на места для исполнения. Генеральный регламент обращает особое внимание на то, что при отсылке исполнительных бумаг коллегия должна была оставлять у себя копии. Все коллегии между собой сносились промемориями, в подведомственные места направляли указы, получая от них раппорты.

Все решенные дела сдавались в актохранилища, которые впервые по Генеральному регламенту получили европейское наименование - архивови должны были стать особыми от канцелярии подразделениями для хранения оконченных дел. Для заведования архивами была учреждена особая должность - архивариус. По регламенту учреждалось два архива - один общий для всех коллегий при Коллегии иностранных дел, другой - финансовый - под наблюдением Ревизион-коллегии, причем был определен и срок сдачи дел в архив - через три года по завершении их производства в канцелярии. Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку. По всем делам в архиве велась опись по алфавиту («алфавит дел»).

Специальная глава Генерального регламента устанавливала порядок пользования печатями. Приложение печати производилось в присутствии двух свидетелей. Стремлением сохранять в тайне государственные дела продиктовано введение присягидля канцелярских чинов. Им запрещалось хранение служебных документов дома. Особо строго каралась подделка документов, их хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление документов, искажение их смысла. Наказания предусматривались весьма строгие: смертная казнь, ссылка на галеры с вырезыванием ноздрей, конфискация имущества, денежные штрафы, лишение чина и др.

Существенные изменения в петровское время претерпевает и форма документов. Для многих из них разрабатываются «генеральные формуляры»- образцы, по которым следовало составлять документы. В указе 1723 г. «О форме суда» содержание челобитной следовало излагать по пунктам, т.е. была сделана попытка формализовать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения. Несколько ранее - указом от 22 февраля 1714 г. - губернаторам предлагалась форма ведомости для присылки сведений о произведенных сборах налогов и казенных расходах, состоявшая из 22 пунктов.

В коллежском делопроизводстве выделяется из текста истановится самостоятельным элементом формуляра дата документа: во многих документах она пишется под текстом с левой стороны листа:

«Октября 17 дня 1723 года».

Самостоятельным элементом формуляра становится и наименование документа; в некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа: «Рапорт о получении указа», хотя требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) окончательно формируется только в делопроизводстве министерств в XIXв. Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др. В целом, делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей, на что жаловались современники. Даже значительно увеличенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не справлялись с обилием дел, что приводило к медлительности делопро-изводства и волоките.

Еще один документ XVIIIв. важен для понимания профессии и места службы делопроизводства и ее работников в системе государственных учреждений. 24 января 1722г. был введен «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, кото-рые в каком классе чины…»- законодательный акт, по которому государственная служба была разделена на гражданскую (штатскую), военную и придворную. Каждая разновидность службы делилась на 14 ступеней – классов. Чины давались за службу в порядке постепенности и как бы обозначали степень деловой подготовки служащих и их пригодность к занятию определенных должностей.

Начиная с XVIIIв. эволюция «Табели» шла в направлении ее упрощения, утончения названий чинов и их места в служебной иерархии. В результате к началу XIXв. номенклатура гражданских чинов приобрела такой вид:













Чины от Iдо IXкласса по службе могли получить потомственное дворянство, от Xдо XIV– личное дворянство. Согласно Табели о рангах, утвержденной Петром I, обер-се-кретарь иностранной, воинской и адмиралтейской коллегии – чин VIIкласса; обер-секре-тарь в коллегии, секретарь в Сенате – чин VIIIкласса; секретари в воинской и иностран-ной коллегии, а также сенатские протоколисты и переводчики – чин IXкласса; секретари прочих коллегий, переводчики и протоколисты воинской, адмиралтейской и иностранной коллегии получали чины Xкласса; секретари в надворных судах и канцеляриях в губер-ниях – чины XIIкласса; секретари в провинциях, переводчики и протоколисты коллежс-кие, актуариус и регистраторы сенатские – чины XIIIкласса; актуариусы, архивариусы, регистраторы при коллегиях – чины XIVкласса.

Одним из главных организационных принципов государственной службы было обязательное прохождение всей служебной лестницы снизу вверх целиком, начиная с выслуги низшего классного чина. В каждом классе чиновник должен был прослужить известный минимум лет, но за особые заслуги по службе этот срок мог быть сокращен. Таким образом, служба начиналась с работы с документами и чины с XIVпо Xможно было получить, работая в канцеляриях.

Среди проявлений чинопочитания важное значение приобрели формулы титулования – титул по классу или должности. Хотя эти формулы не были установлены законом и сложились постепенно на практике, к концу XVIIIв. титулов было пять:


Iи IIклассы – Ваше Высокопревосходительство,

IIIи IVклассы – Ваше Превосходительство,

Vкласс – Ваше высокородие,

VI-VIIIклассы – Ваше Высокоблагородие,

IX-XIVклассы – Ваше благородие.


Пользование титулом применялось во всех случаях обращения устного и письменного к вышестоящему по службе или по общественному положению.

Реформа Петра Iзатронула только центральный уровень государственного управления, почти не отразившись на местных учреждениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издав «Учреждения для управления губерний»7 ноября 1775 г. Губернская реформа Екатерины IIвнесла единообразие в устройство губерний, разграничив места административные, судебные и финансовые. Реформа затронула и центральные учреждения, уничтожив большинство коллегий и оставив всего лишь три из них - Иностранных дел, Военную и Морскую. Губернские учреждения были подчинены непосредственно Сенату.

Особое значение для организации делопроизводства имеет установленная «Учреждением для управления губерний» «иерархия властей и мест», определившая порядок сно-шений между собой высших, центральных и местных учреждений.

В соответствии с этим порядком Сенат и коллегии давали губернатору указы, а он, в свою очередь, представлял верховной власти рапортыи доношения. Присутственным учреждениям губернии (Губернскому правлению, палатам гражданского и уголовного суда, Приказу общественного призрения и др.) губернатор давал предложения, получая от них представления. Между собой присутственные места обменивались сообщениями:

Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений сохранялся в течение всего XIXв., в определенной степени он присутствует и в современном делопроизвод-стве.

По «Учреждению для управления губерний» порядок решения дел был преимущественно коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, рассматривалось на заседании присутствия, после чего готовились «исполнительные» бумаги. Штат канцелярских служащих составляли: секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и некоторые др. Количественный состав штатных служащих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Значительное время отнимала подготовка дела к докладу - наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выписки. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала представления всего предшествующего делопроизводства.

Достаточно сложной была процедура документирования деятельности самого присутственного места. «Учреждение...» вводило для этих целей протокол, или журнал заседания. Журналы подробнейшим образом отражали деятельность присутствия по решению дел. Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому, фиксировалась в реестрах.

XVIIIв. в развитии делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений и, прежде всего, бюрократического начала.


4. Система министерского делопроизводства XIX- начала XXв.

В начале XIXв. (1801-1811 гг.) вследствие ослабления высшего и центрального аппаратов управления государством Александр Iпроводит реформы, существенным моментом которых была замена коллегий на министерства.

Новая система управления - министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIIIв. президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «исполнительное».

Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства - Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже - 1 января 1810 г. создан Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзо-ра за правительственным аппаратом.

Окончательно единоличное министерское начало было закреплено Манифестом от 25 июня 1811г. «Общее учреждение министерств»-законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. Система делопроизводства этого периода (вплоть до Февральской революции 1917 г.) получила название «министерской». Ее также называют «исполнительной», поскольку принцип единоначалия подразумевает личную ответственность каждого должностного лица за неукоснительное исполнение своих непосредственных обязанностей.

Манифест был подготовлен выдающимся государственным деятелем XIXв., советником Александра I, зачинателем многих либеральных преобразований в России того времени – М.М. Сперанским.

В соответствии с этим актом увеличилось число министерств, и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними. Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. Структура министерств имела следующий вид:











Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов.

Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.

«Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями.

Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XVIIIв.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом. Термин «делопроизводство» происходит от сочетания слов «производство дела», а под «делом» в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроизводственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела - это не что иное, как решение дела. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как «правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг».

Содержание «Общего учреждения министерств» свидетельствует о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIXв. широко употреблялся самостоятельный термин - письмоводство), и движение документов и дел (порядок течения дел), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или «производства дел» (используя современную терминологию, - процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание «вторичности» делопроизводства по отношению к «производству дел» (принятию решений) пронизывает и «Общее учреждение министерств» и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIXи начала XXвв. В силу этого регламентация министерского делопроизводства в «Общем учреждении министерств» давалась как «образ» (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.

Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) - донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, «не терпящие времени», или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента - правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения - от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллежский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения «слово в слово» всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIXв.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки - изложения только самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации - журнальная. Автор известного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 - в департаменте министерства, 36 - в Комитете министров.

Документы, создававшиеся в процессе «производства дела» можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе - «исполнительные бумаги».

Поскольку еще в последней четверти XVIIIв. сложилась «иерархия властей и мест», определившая систему «сношений» учреждений различных типов, то министерскому делопроизводству ничего не оставалось, как «вписаться» в эту систему, что и произошло. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора - указы, повеления; от Государственного совета - высочайше утвержденные мнения; от Сената - сенатские указы; от Комитета министров - выпискииз журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписанияминистров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в конце XVIIIв. систему документирования местных учреждений.

Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, надписание адреса и др.). До середины XIXв., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов- документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.

Ревизия дел - проверка ведения дел - по «Общему учреждению министерств» составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях - начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел («не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности» - ПСЗ II. Т. 11, отд. 2, с.9757).

Последняя стадия «производства дел» по «Общему учреждению министерств» - отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в «видах и предположениях». Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве истерств появляютсябланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения,наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения - автора в структуре уч-реждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав рек-визитов бланка, как и регистрационный индекс документа Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ(прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»), которая не имеет пока унифицированного вида и может выглядеть по-разному: «Ответ на ?...» или: «От такого-то» и т.п.

Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIIIв. в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

При подготовке текстов М.М.Сперанский рекомендовал придерживаться строгих языковых правил. Его рекомендации по формированию канцелярского(служебного) стиля речи внесли большой вклад в то, что в наше время называют унификацией деловой переписки.

На протяжении всего XIXи начала XXвв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламента-ции делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, они переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство.

Особенностью организации делопроизводства в этот период являлась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значе-ние в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIIIв., а с конца XVIII- начала XIXвв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.

Цель издания сборников образцов документов - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием «обряда делопроизводства» и приложением форм документов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в государственные учреждения.

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, к концу XIXв. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIXвека сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.

Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки - телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм- письменной записи переданного по телефону сообщения.

В конце XIX- начале XXвв. все большее внимание обращается систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в «Общем учреждении министерств», в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.

Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение.Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению», «спешно» и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов.

Однако работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а происшедший в 1917 г. социально-политический переворот - сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но зарождался на принципиально новых основах.


5. Система советского делопроизводства (1917-1990 гг.)

5.1. Делопроизводство в СССР: довоенный период (1917-1941 гг.)

Если представления ученых об истории становления и развития учреждений делопроизводства до октября 1917 г. имеют давнюю традицию и сложились в достаточно четкую и стройную систему знаний, то советский период нуждается в переосмыслении фактов, событий, концепций, учитывая неоднозначность в трактовке многих вопросов развития управленческой мысли, научной организации труда и делопроизводства в этот период. В историографии декларировалось положение о качественном отличии новой системы, строившейся после общественных потрясений 1917 г. и ликвидации старой буржуазной монархии. Многие современные исследователи напрочь вычеркивают историческую ценность последующего времени. Главный недостаток обоих подходов - игнорирование преемственности в развитии любой системы, в том числе и системы делопроизводства.

Октябрьский переворот 1917 г., нацеленный на коренной слом старого государственного аппарата, на приобщение к его деятельности широких трудящихся масс, по форме кардинально изменил государственный аппарат. Всероссийский съезд Советов стал выс-шим органом государственной власти. В период между его съездами избирался ВЦИК - исполнительная власть. Для непосредственного управления страной образовано первое советское правительство - Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).

По составу новый аппарат принципиально отличался от старого: фактическое отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества было закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Для. работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился. В то же время на своих местах оставались многие царские чиновники, саботировавшие новую власть. Председатель СНК В.И. Ленин признал, что «...культурный уровень не поднят, и поэтому бюрократы .занимают старые места». Необходимо было законодательно оформить деятельность властных структур, упорядочить процессы документирования. 30 октября 1917 г. СНК издает декрет «О порядке утверждения и опубликования законов». Для оформления административных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором перечислялись обязательные реквизиты бланка документов. В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. Так, 8 декабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал постановление «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты».

При рационализации технологии управления использовался опыт работы предшественников. Например, при создании «Положения о письмоводстве и делопроизводстве» за основу взят аналогичный по наименованию и по содержанию документ военного ведомства 1911 г. Изменения в новом проекте были незначительными и касались исключения устаревших канцелярских шаблонов при составлении текстов документов, рекомендаций по использованию меньших форматов бумаги в целях ее экономии и т.п.). При оценке этого периода надо учитывать тяжелые условия Гражданской войны, разрухи. Классовые битвы не способствовали стабилизации и упорядочению деятельности аппарата, а долгая и упорная борьба с бюрократизмом не приводила, да и не могла привести, к ощутимым положительным результатам. Тем не менее, период 20-х гг. можно считать наиболее благотворным с точки зрения:

- организации исследований в области управления, научной организации труда (НОТ) и делопроизводства;

- вышедших наиболее важных нормативно-методических документов в сфере документационного обеспечения управления (ДОУ);

- практики работы ведомств, учреждений, организаций по документированию управленческой деятельности «общего делопроизводства» и специальных систем документации.

Организационно-научная деятельность по оптимизации в сфере управления была закреплена нормативными документами и созданием целой сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами НОТ и делопроизводства. Для координирования работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. образован Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ). По Положению о Совете, утвержденному 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим совещательным органом при коллегии НК РКИ СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и научной организации управления, в частности его документационного обеспечения. Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.

В середине 20-х гг. дополнительно создаются две новые крупные организации: в январе 1925 г. Оргстроя, а в феврале 1926 г. Государственный институт техники управления (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте. Причем деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка образцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), тогда как ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследованиям в области управления.

Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись в ИТУ по следующим основным направлениям:

  • документооборот учреждений и методы его оптимизации;

  • способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации;

  • контроль исполнения документов;

  • хранение документов.

Движение основных документопотоков учреждений исследовалось с использованием графических методов, предлагались оптимальные варианты работ с документацией, сокращались инстанции прохождения документов и операции, выполняемые с ними, разрабатывались маршруты курьерской связи.

По системе и направлениям обследования объектов ИТУ практически не отличался от зарубежных консультационно-внедренческих фирм и от организаций, которые работают в этой области на современном этапе. В результате детального обследования учреждений создавался проект реорганизации общего делопроизводства, состоящий из двух основных частей. Первая содержала краткую характеристику существующего положения дел в организации; во второй - намечались конкретные пути реорганизации и улучшения деятельности делопроизводства. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистрация, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок исполнения и контроль, отправка документации.

В проекте «новой системы делопроизводства» ИТУ излагались следующие общие принципы оптимизации деятельности обследуемых объектов:

- организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;

- регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно, от регистрации;

- количество инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума;

- справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энергии и времени;

- контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;

- наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.

После изложения общих принципов давались конкретные рекомендации по совершенствованию делопроизводства для обследуемого объекта. ИТУ и Центрархивом РСФСР подготовлены «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», изданные в 1928 г. В них давались рекомендации по составлению перечней категорий и дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения).

При всем разнообразии видов и форм документов, реально циркулирующих в советских учреждениях, продолжали оставаться неупорядоченными по форме и содержанию потоки документации. В этой связи к концу 20-х гг. остро встала проблема их унификации и стандартизации. В ИТУ организовали специальное структурное подразделение, занимавшееся этими вопросами на общесоюзном уровне - Кабинет стандартизации. Им были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. Стандартизировались материалы, применяемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишущих машинок и т.п.); средства и предметы конторского труда, включая офисную мебель. Успешной была деятельность Кабинета по стандартизации форматов бумаги (использовался, в частности, опыт Германии).

В 20-е гг. развивались и системы специальной документации. С учетом полного доминирования концепции построения социализма акцент был сделан на документировании таких функций, как планирование, учет, контроль. В феврале 1921 г. образована Государственная общеплановая комиссия (Госплан РСФСР), решавшая задачу выработки общехозяйственного плана с учетом перспективного и текущего развития отраслей и отдельных предприятий. Постепенно документы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по форме. В конце 20-х гг. появляются планы комплексного развития народного хозяйства СССР на пятилетие. Первый такой план разработан и принят в 1928 г. В соответствии с утвержденными пятилетними планами предприятия и организации составляли свои планы с разбивкой по годам. Они представляли собой развернутую программу производственно-финансовой деятельности.

Статистическая документация - важный и эффективный инструмент в управлении хозяйством. Уже в июле 1918 г. были сформированы центральные (ЦСУ) и местные органы статистики, которые проводили обследования по состоянию и перспективам развития советской экономики. В это время шла интенсивная работа по организации текущей статистики промышленности, форме периодичной отчетности по специальным бланкам. В декабре 1926 г. проведена первая Всесоюзная перепись населения. В качестве документальной основы использовались личные, посемейные и нехозяйственные бланки. Статистическая документация была единообразной по форме и включаемым показателям.

В 30-е гг. формируется и укрепляется жесткая, централизованная административная система управления, исключающая возможность рассмотрения альтернативных подходов к организации государственного делопроизводства. В результате рушатся структуры, занимавшиеся исследованиями вопросов НОТ и делопроизводства; ликвидируются практически все крупные научно-исследовательские внедренческие центры, а их руководители в лучшем случае заканчивают свою жизнь в полном забвении, в худшем - репрессируются.

Значительное сокращение масштабов исследований в области управления и делопроизводства не означает, что в 30-е гг. работы в этой сфере прекратились. Усилия ученых и практиков реализовались в деятельности только отдельных крупных ведомств, где издавались отраслевые, нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания, правила и т. п. В этот период проводились исследования по стандартизации и унификации специальных систем документирования.. В 1941 г. собирается Первое межотраслевое совещание по оргтехнике. В проекте программы, выдвинутой участниками совещания, нашли широкое отражение следующие вопросы документационного обеспечения управления:

  • создание организационно-методического центра для руководства постановкой делопроизводства;

  • разработка нормативной базы деятельности служб делопроизводства;

  • механизация труда «канцелярских» работников;

  • проведение унификации и трафаретизации управленческой документации;

  • установление единой системы подготовки и переподготовки работников делопроизводства;

  • создание всесоюзного научно-исследовательского института для разработки комплекса проблем документационного обеспечения.

Однако практической реализации выдвинутой программы помешала начавшаяся Великая отечественная война.


5.2. Делопроизводство в СССР: послевоенный период (1945-1990 гг.)

Тяжелое состояние разрушенной войной экономики и проблемы восстановления народного хозяйства после окончания войны оттеснили на второй план вопросы документационного обеспечения управления. Повышение интереса к разработке проблем рационализации технологии и техники управления можно отнести к началу 60-х гг. В июне 1960 г. в Москве состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. Принятые решения по своему содержанию во многом совпали с рекомендациями совещания 1941 г. - подтверждена актуальность создания специализированного института с возложением на него задачи разработки Единой системы делопроизводства, сформулировано понятие НОТ и обозначены основные направления исследований.

Бесспорно, решения этого совещания активизировали работу ученых и практиков управления. Определенной вехой в развитии вопросов работы с документами стала утвержденная постановлением Совета Министров РСФСР «Примерная инструкция о делопро-изводстве для учреждений и организаций РСФСР», в которой основной акцент сделан на унификации делопроизводственных работ. В этот период усиливается влияние Главного архивного управления (ГАУ)приСовете Министров СССР. С 1958 г. ГАУ стало правомочно контролировать постановку документальной части делопроизводства учреждений, организаций и предприятий. В 1963 г. ГАУ изданы «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении многих лет служили руководством для служб документации и архивов и способствовали упорядочению их деятельности.

В 1966 г. в рамках Архивной службы учрежден Всесоюзный научно-исследова-тельский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД),которому поручалось поручалась разработка ЕГСД(Единой государственной системы документационного обеспечения управления).

В 1970 г. создан проект основных положений ЕГСД. После обсуждения и доработки в сентябре 1973 г. «Основные положения ЕГСД» одобрил Госкомитет СМ СССР по науке и технике и рекомендовал их министерствам, ведомствам и организациям для использования, но только как положения, не имеющие официального статуса. Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и предложили оптимальную технологию выполнения управленческих операций и их документирования. ЕГСД носила комплексный характер, т.е. включала не только вопросы делопроизводства, но и рекомендации по научной организации труда служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Реализация ее положений повысила общую культуру управления и качество принимаемых решений, позволила оптимизировать структуру и штатную численность управленческого аппарата.

Однако элементы новых информационных технологий, частично реализовывавшиеся в практике работы ведущих зарубежных фирм, в ЕГСД представлены не были из-за полного отсутствия литературы по этим вопросам и финансирования на их практическое изучение. Этот пробел отчасти восполнен позже созданием новой редакции Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), утвержденной начальником Главного архивного управления в 1988 г.

Заметным явлением в истории делопроизводства 70-80-х гг. стало издание ГОСТовна управленческие документы (ГОСТ 6.38-72 и ГОСТ 6.39-72 и др.), общесоюзных классификаторов (ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др.) технико-экономической (а позднее и социальной) информации, унифицированных систем документации (УСД) и серии государственных стандартов на эти унифицированные системы. Значение некоторых ГОСТов проявилось в полной мере позднее в 90-х гг.

Внедрение указанных материалов в практику управления значительно улучшило оформление документации, рационализировало процедуры поиска, учета и хранения разнообразной информации, подготовило почву для автоматизации управленческих функций. Последний вопрос широко обсуждался научной общественностью страны в связи с планами создания автоматизированных систем управления (АСУ) и проектом подготовки общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления народным хозяйством (ОГАС).

Концепцию ОГАС лишь частично удалось реализовать в народном хозяйстве, а унифицированные системы документации не получили достаточной поддержки в средствах научной и массовой информации и остались невостребованными. В 90-е гг. та же печальная участь постигла и концепцию информатизации нашего общества. Но если идеи ОГАС были частично реализованы, то концепция информатизации до настоящего времени окончательно не сформулирована. Отсутствие стройной теории и четкой программы информатизации сдерживают решение прикладных вопросов.

В 1993 г. был издан Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД), в который включены наименования форм документов унифицированных систем, адаптированных к современным условиям, и Основные положения по ведению системы классификаторов и УСД. Поскольку в новой редакции ГСДОУ была изменена концепция подхода к определению структуры и штатной численности сотрудников служб документационного обеспечения управления, Государственным комитетом, а позднее Министерством труда выпущены типовые и укрупненные нормативы времени и выработки по подготовке типовых и творческих документов по всем основным этапам их обработки: от сверки текстов и подбора экземпляров до завершения исполнения и оформления дел для архивного хранения.

К сожалению, с начала 1980-х гг. ни одна унифицированная система документации не была издана массовым тиражом, что значительно затрудняет их внедрение. Получившие весьма широкое распространение компьютерные программы подготовки документов имеют, как правило, в своем составе комплекты шаблонов иностранных документов, адаптированные на русский язык, и полностью игнорируют отечественные нормативы и традиции в области создания и оформления документов.












































ТЕСТЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ


Система приказного делопроизводства на Руси возникла …

А. в XIVв.

Б. с середины XVв.

В. с середины XVI

Г. в XVIIв.


Начиная с XIVв. за всеми лицами, ведущими делопроизводство, как обобщающий закрепился термин…

А. «воевода»

Б. «дьяк»

В. «окольничий»

Г. «приказчик»


Какой материал использовали для создания официальных документов на Руси до конца XIVв.?

А. бересту

Б.бумагу

В. папирус

Г. пергамент


Как на Руси назывался пергамент, завозимый из Греции или ганзейских городов?

А. «баранина»

Б.«козлятина»

В. «свинина»

Г. «телятина»


Самой древней формой документа на Руси было (-а)…

А. грамота

Б. житие

В. летопись

Г. тетрадь


Как в системе приказного делопроизводства называлась единица хранения, образованная из склеенных друг за другом документов и свернута затем в свиток?

А. свиток

Б.склейка

В. состав

Г. столбец


Как в системе приказного управления называлось место, где хранилась государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство?

А. вече

Б. изба

В. престол

Г. храм


Как в крупных приказах называлось объединение подьячих, ведавших определённый род дел или определённую ветвь управления?

А. двор

Б. изба

В. палата

Г. стол


Как в системе приказного делопроизводства именовались царские указы, посылаемые из приказов на места?

А. грамоты

Б.отписки

В. памяти

Г. челобитные


В системе приказного делопроизводства решение, составленное в ответ на указ царя, обозначалась термином…

А. «грамота»

Б. «память»

В. «отпуск»

Г. «приговор»


Как в системе приказного делопроизводства именовались документы, поступившие в приказы с мест?

А. грамоты

Б.отписки

В. памяти

Г. челобитные


Как в системе приказного делопроизводства именовались документы, посредством которых приказы сносились между собой?

А. грамоты

Б.отписки

В. памяти

Г. челобитные


Как в системе приказного делопроизводства именовались обращения граждан к центральной власти?

А. грамоты

Б.жалобы

В. отписки

Г. челобитные


При обращении к великому князю посадские люди и крестьяне, их жены, вдовы и дети писались…

А. «богомольцами»

Б.«рабами»

В. «сиротами»

Г. «холопами»





При обращении к великому князю служилые люди писались…

А. «богомольцами»

Б.«рабами»

В. «сиротами»

Г. «холопами»


При обращении к великому князю духовные лица писались…

А. «богомольцами»

Б.«рабами христовыми»

В. «сиротами»

Г. «холопами»


В системе приказного делопроизводства исправление подготовленного проекта документа обозначалась термином…

А. «белить»

Б.«править»

В. «справлять»

Г. «чернить»


В системе приказного делопроизводства процедура сверения беловика с черновиком обозначалась термином…

А. «белить»

Б.«править»

В. «справлять»

Г. «чернить»


В системе приказного делопроизводства подпись подьячего, удостоверявшей точность соответствиябеловика черновикуобозначалась термином…

А. «опись»

Б.«память»

В. «припись»

Г. «справа»


В системе приказного делопроизводства подпись дьяка, которая свидетельствовала об ответственности за содержание документа и придавала ему юридическую силу, обозначалась термином…

А. «опись»

Б.«память»

В. «припись»

Г. «справа»


Система коллежского делопроизводства в России возникла …

А. в XVIв.

Б.в XVIIв.

В. в XVIIIв.

Г. в XIXв.







Переход от приказной системы делопроизводства к коллежской связывают с именем…

А. Александра II

Б.Екатерины II

В. Николая I

Г. Петра I


Общей тенденцией развития делопроизводства в России в XVIIIв. было…

А. упрощение процедуры делопроизводства

Б.усиление единоначалия в делопроизводстве

В. усиление законодательной регламентации делопроизводства

Г. усиление коллегиальности в делопроизводстве


Какой из указанных ниже документов явился исходным в становлении законодательной базы коллежской системы делопроизводства?

А. «Генеральный регламент»

Б.«Об устройстве Губерний»

В. «Об учреждении Правительствующего Сената»

Г. «Табель о рангах»


Какое название получила служба делопроизводства в структуре коллегии?

А. канцелярия

Б.письмоводство

В. приказ

Г. присутствие


В системе коллежского делопроизводстваконтроль за организацию делопроизводства коллегии осуществлял…

А. актуариус

Б.прокурор

В. секретарь

Г. экзекутор


В системе коллежского делопроизводстваведение протоколов по всем делам, решавшимся в коллегии, осуществлял…

А. актуариус

Б.нотариус

В. секретарь

Г. экзекутор


В системе коллежского делопроизводстваведение общего журнала всем входящим бумагам осуществлял…

А. актуариус

Б.архивариус

В. нотариус

Г. секретарь







В системе коллежского делопроизводствазапись всех исходящих указов, контроль за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа осуществлял…

А. актуариус

Б.вахмистр

В. прокурор

Г. экзекутор


В системе коллежского делопроизводства наблюдение за порядком и законностью решения дел осуществлял…

А. вахмистр

Б. нотариус

В. прокурор

Г. экзекутор

В системе коллежского делопроизводства заведование документохранилищем осуществлял…

А. архивариус

Б.нотариус

В. секретарь

Г. экзекутор


В каждой коллегии существовал штат переводчиков, однако в случае необходимости устный перевод осуществлял…

А. актуариус

Б.нотариус

В. толмач

Г. экзекутор


В системе коллежского делопроизводстваохрану помещения канцелярии осуществлял…

А. архивариус

Б.вахмистр

В. прокурор

Г. экзекутор


На основе какого документа сложилась практика использования титула в случаях устного и письменного обращения к вышестоящему по службе или по общественному положению лицу?

А. «Генерального регламента»

Б.«Общего учреждения министерств»

В. «Табеля о рангах»

Г. «Учреждений для управления губерний»


В петровское время существенные изменения претерпевает форма документов. Для многих из них разрабатываются (…), т.е. образцы, по которым следовало составлять документы (вставьте пропущенные слова).

А. «генеральные уставы»

Б.«генеральные формуляры»

В. «уставные формуляры»

Г. «формуляры-образцы»


В системе коллежского делопроизводства на решение государственных дел полагалась неделя, при необходимости наведения справок в губерниях устанавливался «поверстный срок» - по (…) на сто верст в один конец и столько же в другой. Через неделю после получения справки дело должно было быть решено под угрозой смертной казни (вставьте пропущенное количество дней).

А. 1 дню

Б.2 дня

В. 3 дня

Г. 4 дня


Кто из государственных деятелей России завершил реформу делопроизводства в XVIIIв.?

А. Александр I

Б.Александр II

В. Екатерина II

Г. Николай I


Какой документ конца XVIIIв. определил порядок сношений между собой высших, центральных и местных учреждений?

А. «Генеральный регламент»

Б.«Общее учреждение министерств»

В. «Табель о рангах»

Г. «Учреждения для управления губерний»


Согласно «Учреждения для управления губерний» Сенат и коллегии давали губернатору…

А. предложения

Б.представления

В. рапорты

Г. указы


Согласно «Учреждения для управления губерний» губернатор представлял верховной власти (Сенату и коллегиям)

А. предложения

Б. представления

В. рапорты

Г. указы


Согласно «Учреждения для управления губерний» губернатор давал присутственным учреждениям губернии (Губернскому правлению, палатам гражданского и уголовного суда, Приказу общественного призрения и др.)…

А. предложения

Б. представления

В. рапорты

Г. указы









Согласно «Учреждения для управления губерний» губернатор получал отприсутственных учреждений губернии (Губернского правления, палат гражданского и уголовного суда, Приказа общественного призрения и др.)…

А. представления

Б.предложения

В. представления

Г. рапорты


Согласно «Учреждения для управления губерний» присутственным учреждения губернии (Губернское правление, палаты гражданского и уголовного суда, Приказ общественного призрения и др.) обменивались между собой…

А. предложения

Б.представления

В. рапорты

Г. сообщениями


Система министерского делопроизводства в России возникла …

А. в XVIIв.

Б.XVIIIв.

В. XIXв.

Г. XXв.


Переход от коллежской системы делопроизводства к министерской связывают с именем…

А. Александра I

Б.Екатерины II

В. Николая I

Г. Петра I


Какой документ явился исходным в становлении законодательной базы делопроизводства XIX- начала XXвв.?

А. «Генеральный регламент»

Б.«Общее учреждение министерств»

В. «Табель о рангах»

Г. «Учреждения для управления губерний»


Какое подразделение не входило в состав министерства?

А. департамент

Б.коллегия

В. отделение

Г. стол


Кто из государственных деятелей России XIXв. инициировал процесс унификации языка служебного письма?

А. А.А. Аракчеев

Б.М.М. Сперанский

В. П.А. Столыпин

Г. С.Ю. Витте





Какое из технических новшеств конца XIX- начала XXвв. оказало решающее влияние на объем и скорость документооборота?

А. конверт с марками

Б.пишущая машинка

В. телеграф

Г. телефон


Какой из указанных ниже законодательных актов Советского правительства был направлен на упрощение и рационализацию делопроизводства?

А. Постановление Совета рабочей и крестьянской обороны «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты»

Б.Декрет от 28 октября 1917 года «О полноте власти Советов»

В. Декрет СНК от 30 октября 1917 г. «О порядке утверждения и опубликования законов».

Г. Постановление СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений»


Какой из указанных ниже законодательных актов Советского правительства был направлен на унификацию процесса документирования?

А. Постановление Совета рабочей и крестьянской обороны «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты»

Б.Декрет от 28 октября 1917 года «О полноте власти Советов»

В. Декрет СНК от 30 октября 1917 г. «О порядке утверждения и опубликования законов».

Г. Постановление СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений»


Какой из указанных ниже законодательных актов Советского правительства был направлен на законодательное оформление деятельности новой власти?

А. Постановление Совета рабочей и крестьянской обороны «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты»

Б.Декрет от 28 октября 1917 года «О полноте власти Советов»

В. Декрет СНК от 30 октября 1917 г. «О порядке утверждения и опубликования законов».

Г. Постановление СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений»


Какая из перечисленных ниже организаций занималась в 20-е гг. прикладными исследованиями в сфере делопроизводства (разработка образцов канцелярской мебели, оборудования)?

А. Оргстрой

Б.СовНОТ

В. Центрархив

Г. ИТУ


Какая из перечисленных ниже организаций занималась разработкой и применением статистической документации в 20-е гг. в СССР?

А. Госплан

Б. ИТУ

В. Оргстрой

Г. ЦСУ





Какая организация получила в конце 50-х гг. монопольное право контролировать постановку документальной части делопроизводства учреждений, организаций и предприятий?

А. Главное архивное управление

Б.Госплан СССС

В. Государственный комитет СССР по стандартам

Г. Центральное статистическое управление


В 1966 г. в рамках Архивной службы был учрежден Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому поручалось поручалась разработка…

А. ГОСТ

Б.ЕГСД

В. ОКПО

Г. ОКУД

7

Какая система документации стала правопреемницей ЕГСД?

А. ГСДОУ

Б.ОКПО

В. ОКУД

Г. УСОРД

3