ТЕМА 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ И ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ.

Информация о документе:

Дата добавления: 10/11/2014 в 15:38
Количество просмотров: 28
Добавил(а): Евдокия Саввина
Название файла: tema_1_ponyatie_i_vidy_aktov_organov_mestnogo_samo.doc
Размер файла: 70 кб
Рейтинг: 0, всего 0 оценок

ТЕМА 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ И ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ.

ТЕМА 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 
ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ И ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ.

Важным элементом правовых основ местного самоуправления являются муниципальные правовые акты.

В систему муниципальных правовых актов входят:

  1. устав муниципального образования;

  2. правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

  3. правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Уставы муниципальных образований на основе федерального законодательства, законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении определяют организацию и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальные, финансово-экономические основы и другие положения об организации местного самоуправления на данных территориях.

В соответствии с законом устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Закон о местном самоуправлении 1995 г. предусматривал 2 пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, то есть местным референдумом или на сходе граждан. Как показывает практика, большинство уставов муниципальных образований было принято представительным органом местного самоуправления (более 66%). Однако в некоторых муниципальных образованиях по поводу принятия устава проводился местный референдум. Кроме того, в отдельных муниципальных образованиях, для того чтобы уставы принимались в максимально демократическом порядке, на референдум выносили не устав, а только основные его положения.

В соответствии с новым Законом о местном самоуправлении 2003 г. Устав муниципального образования по общему правилу принимается представительным органом муниципального образования, и только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

После принятия устав муниципального образования подлежит государственной регистрации. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 1995 г. порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований устанавливался органами государственной власти субъектов РФ. В результате в различных субъектах РФ регистрацию уставов осуществляли различные органы:

  • орган законодательной власти области (Омская область);

  • представительные органы городов и районов, регистрирующие уставы иных муниципальных образований, входящих в их состав (Самарская область);

  • высший орган исполнительной власти субъекта РФ (Волгоградская область);

  • органы юстиции (Саратовская область).

В настоящее время процедура регистрации уставов муниципальных образований приведена в соответствие с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 8 августа 2001 г. “О государственной регистрации юридических лиц” (с последующими изменениями), в соответствии с которыми это полномочие должно осуществляться органами юстиции. Вместе с тем следует отметить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. требует принятия конкретного федерального закона, которым бы регулировался порядок государственной регистрации только уставов муниципальных образований. Таким законом является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ “О государственной регистрации уставов муниципальных образований”. В соответствии с этим Законом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия.

Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:

  1. устав муниципального образования;

  2. решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;

  3. сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан).

Для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в регистрирующий орган направляются:

  1. новая редакция положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями;

  2. решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии указанного акта, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят указанный акт;

  3. сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в 30-дневный срок со дня его представления для государственной регистрации.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования.

Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. На титульном листе каждого из двух экземпляров устава муниципального образования делается отметка о государственной регистрации путем проставления специального штампа.

Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Регистрирующий орган в 5-дневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав муниципального образования и свидетельство о его государственной регистрации.

Если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в 5-дневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.

Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.

Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Наряду с Уставом муниципального образования наивысшей юридической силой среди муниципальных правовых актов обладают решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан.

Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).

Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, на соответствующие органы и должностные лица местного самоуправления возлагается обязанность в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать 3 месяца.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение 7 дней и обнародованию.

Важное значение также имеют правовые акты глав муниципальных образований. Данный муниципальный орган следует отнести к числу органов исполнительной власти на местном уровне. Поэтому его акты занимают в иерархии актов муниципальной власти положение на ступеньку ниже, чем акты выборного представительного органа местного самоуправления.

Принимаемые главой муниципального образования акты подразделяются на нормативные, устанавливающие общеобязательные правила более или менее длительного действия, и правоприменительные (индивидуальные).

Круг вопросов, регулируемый актами главы муниципального образования, определяется тем, какой орган местного самоуправления он одновременно возглавляет: представительный или исполнительный. Если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, он издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа. Если глава муниципального образования является главой местной администрации, он издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

В систему муниципальных правовых актов также входят положения, правила, инструкции, планы, программы, соглашения.

Для установления порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и т.д. разрабатываются положения, правила и инструкции, которые относятся к категории нормативно-правовых актов.

План развития муниципального образования (Генеральный план) можно соотнести с программой социально-экономического развития субъекта РФ. Он является основным документом, отражающим комплекс направлений развития муниципального образования.

На основании плана разрабатываются программы по конкретному направлению или целевые программы (например, программы развития образования, здравоохранения, науки, культуры, социальные финансовые, экологические программы и т.д.). Эти программы могут быть как долгосрочными, так и краткосрочными. Особенность разработки программы заключается в том, что направления и мероприятия, включенные в этот документ, должны быть обеспечены материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. При этом исполнительный орган разрабатывает и обеспечивает выполнение программ, а представительный проводит их утверждение.

Особое внимание следует обратить на такой вид документа, как протокол. С одной стороны, это документ, в котором фиксируется ход обсуждения вопросов, рассматриваемых на заседании представительного органа местного самоуправления, и процедура принятия решений по этим вопросам (количество проголосовавших “за”, “против” и “воздержавшихся”). Сами же решения содержатся в документах с аналогичным наименованием. Однако значение этого документа меняется, если решение принимается населением (на сходе, собрании). В данном случае принимаемые решения содержатся в тексте протокола.

Следует обратить внимание на особенность подписания протоколов и решений, принятых коллегиально: их подписывают или все члены коллегиального органа (участники собрания), или их представители (например, председатель и секретарь).

В настоящее время нормативную базу, регламентирующую подготовку и оформление правовых документов, составляют правовые акты и нормативно-методические документы, полностью посвященные этим вопросам, а также отдельные положения нормативных актов, имеющих более широкую сферу действия (например, по вопросам информатизации, правотворчества, работы органов местного самоуправления и т.д.). В частности, в ст. 46 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается перечень субъектов, обладающих правом внесения проектов муниципальных правовых актов. В ст. 35 проекты, касающиеся вопросов установления, изменения и отмены местных налогов и сборов, осуществления расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации. Нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования подписываются и направляются для обнародования главой муниципального образования. Предусмотрена процедура отклонения нормативного правового акта и преодоления права “вето” главы муниципального образования, являющегося главой местной администрации. Эта процедура завершающей стадии оформления правового акта и введения его в действие аналогична процедуре принятия законодательного акта.

Указанные положения, несомненно, должны быть включены в технологию разработки, принятия, оформления, подписания (утверждения) рассматриваемой категории документов. Как показывает практика, в органах местного самоуправления отсутствует отдельный правовой акт, регламентирующий и отражающий специфику подготовки каждого из рассмотренных видов правовых документов. Отдельные нормы содержатся в уставе муниципального образования, регламенте представительного органа, инструкциях по делопроизводству администрации. В данном случае речь не идет о разработке единого правового акта, речь идет о юридическом закреплении полной процедуры подготовки и оформления правовых актов, включая, например, такие, как необходимость визирования первого экземпляра (подлинника) правового акта, передачу проекта документа из одного подразделения в другое, особенности регистрации правовых актов представительного органа и т.д. Причем установленные органами местного самоуправления в пределах их компетенции правила по подготовке и оформлению муниципальных правовых актов должны соответствовать требованиям, установленным Правительством РФ в части организации делопроизводства для федеральных органов исполнительной власти. В частности, необходимо руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. (в ред. 2005 г.) “Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации”, а также “Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти”, разработанной в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 “О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти” на основе федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ.

Данными документами устанавливаются виды нормативных актов, процедура их подготовки (особое внимание при этом уделяется стадии согласования (визирования) проектов документов), оформления, подписания (утверждения), введения в действие. Данные общегосударственные нормы (основанные в том числе на государственных стандартах – ГОСТ Р 6.30-2003 “Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов”) должны быть положены в основу разрабатываемого каждым муниципальным образованием порядка подготовки муниципальных правовых актов.

Все муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, – уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).